La legislatura se asoma a su ecuador y el Gobierno sigue sin afrontar la reforma del modelo de financiación autonómica, quizá la única gran promesa del acuerdo de coalición entre el PSOE y Unidas Podemos que el Ejecutivo todavía no ha puesto encima de la mesa. Y las comunidades que se sienten más perjudicadas por un sistema de reparto del dinero que caducó en 2014 empiezan a impacientarse.
A la cabeza de ese malestar se pusieron este martes Andalucía y la Comunitat Valenciana. Los presidentes Juanma Moreno (PP) y Ximo Puig (PSOE) exhibieron en Sevilla su ansiedad ante una reforma que ni siquiera ha empezado y que, si nadie lo remedia, difícilmente se llevará a cabo en esta legislatura.
Durante su último mandato, Mariano Rajoy se comprometió ante los presidentes autonómicos a convocar negociaciones antes de que acabara 2017 pero pronto quedó claro que no iba a abrir ese melón, quedó claroen el que se cruzan intereses de comunidades de todos los colores y que, de manera indirecta, siempre acaba señalando con el dedo los supuestos privilegios de los que —gracias a la Constitución— gozan el País Vasco y Navarra, los dos únicos territorios con sistema propio. La situación de Cataluña, intervenida en aquellas fechas en aplicación del artículo 155, fue la excusa perfecta para que Rajoy metiese la reforma en un cajón.
El debate para renovar el modelo de financiación autonómica debe canalizarse de forma paralela en dos escenarios complementarios: en el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF), donde se dan cita las comunidades, y en el Congreso de los Diputados, donde es imprescindible un gran acuerdo entre PP y PSOE pero que no se entendería sin el concurso de otras fuerzas políticas hegemónicas en sus territorios, como Esquerra.
Rajoy ni siquiera llegó presentar una propuesta. Y eso que es a su mandato al que hay que achacar cuatro de los siete años que el modelo lleva caducado. Su intención era pactar previamente un sistema con el PSOE y presentarlo así al Congreso y a las comunidades, pero los socialistas lo impidieron. Pedro Sánchez, entonces líder de la oposición, exigía que el Gobierno diese a conocer su propuesta antes de empezar a negociar.
“Al no renovar el sistema de financiación autonómica incumple con la palabra dada a los presidentes de las comunidades autónomas y un mandato legal de renovación del sistema de financiación autonómica”, acusaba entonces un Sánchez que todavía no sabía que pocos meses después, ya en La Moncloa, seria él quien diese carpetazo a la reforma con el argumento de que la situación política impedía llegar a un acuerdo. Suyos son los tres años adiciones que acumula el modelo caducado.
Los criterios de reparto del dinero, fijados en 2009, ya no satisfacen a casi nadie y lo que está encima de la mesa desde hace años es un complicado debate acerca de cuáles deben ser tomados en cuenta y en qué medida. Algunos, buena parte de las comunidades del norte, quieren poner el acento en aspectos demográficos, como la despoblación, el envejecimiento o la involución de las áreas rurales. Otros, los que más dinero tienen, prefieren fijarse en el criterio de ordinalidad: que al final, después del trasvase de fondos de las comunidades más prósperas a las que no lo son, ningún territorio pierda posiciones. Es decir: que se achique la horquilla que separa a la primera comunidad de la última, pero sin variar el orden. Algunas, como Extremadura, reclaman con énfasis que el reparto tenga en cuenta el paro estructural, uno de los principales males de esta región.
La Comunitat Valenciana, Andalucía, Murcia y Castilla-La Mancha se sienten infrafinanciadas. Desde hace años. Entre las dos primeras calculan que están perdiendo cada año 1.700 millones de euros y creen que es insostenible que esta situación se prolongue indefinidamente. De ahí que sus presidentes Juanma Moreno y Ximo Puig, se quitasen este martes las camisetas de sus respectivos partidos y uniesen fuerzas para exigir al Gobierno que abra de una vez este debate.
Para meter presión a la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, que es la encargada de afrontar este asunto, las dos comunidades argumentan que ya no pueden más. Que están hartas de perder dinero cada año mientras la reforma se eterniza. Así que se han puesto de acuerdo para pedir al Gobierno que, entre tanto no se cambie el sistema, ponga en marcha un “fondo compensatorio” prorrogable.
Moreno y Puig han aprobado un documento en el que critican que la capacidad de las autonomías de régimen común para decidir sobre el nivel de sus ingresos esté limitada al carecer de capacidad normativa en la imposición indirecta y de capacidad de gestión de los grandes impuestos en los que participan.
El peso de la población
Ambos se aferran a su peso poblacional para pedir más dinero y esperan que el hecho de representar a casi el 30% de la población española sirva para mover al Gobierno. Pero no son los únicos que se han puesto manos a la obra. El presidente del Gobierno de Aragón, Javier Lambán (PSOE), anunció casi a la misma hora en que se reunían Moreno y Puig que está manteniendo conversaciones con los Ejecutivos de Castilla-La Mancha (PSOE), Castilla y León (PP), Galicia (PP), Extremadura (PSOE) y Asturias (PSOE) para celebrar una reunión el próximo mes de octubre y concretar una postura común sobre el modelo de financiación autonómica que, a la vista de las características de estos territorios, será bien distinta de lo que pretenden Andalucía y la Comunitat Valenciana.
Se trata de un grupo de comunidades que hace años ya constituyeron un foro de trabajo sobre este asunto que en 2018 se tradujo en la llamada Declaración de Zaragoza, donde fijaban una posición muy concreta centrada en la lucha contra la despoblación.
Su homólogo castellanomanchego, Emiliano García-Page, se sumó inmediatamente a la defensa de “un modelo de financiación de servicios públicos que no haga a los españoles a irse a grandes ciudades” para disfrutar de ellos.
El acuerdo de Gobierno entre el PSOE y Unidas Podemos estableció a comienzos de 2020 el compromiso de desarrollar “las reglas y principios que deben regir el sistema de financiación de las comunidades autónomas y el procedimiento para establecerlo con participación de los territorios, con el objetivo final de aprobar un nuevo sistema de financiación que resuelva las carencias, asimetrías y ambigüedades del sistema actual”. El objetivo, añade el texto del acuerdo aún en vigor, “es implantar un sistema que permita, de un lado, garantizar la lealtad y solidaridad entre territorios y la igualdad de todos los españoles y españolas; de otro, asegurar la justa distribución de los recursos públicos y la capacidad de las comunidades autónomas para proveer los servicios y prestaciones sociales que son de su competencia”.
Por si este compromiso no bastase, la formación valenciana Compromís, en el marco de la negociación para la investidura de Sánchez, obtuvo del PSOE la promesa por escrito de presentar una propuesta de reforma antes el mes de septiembre del año pasado. El plazo saltó por los aires por culpa de la pandemia, pero no el interés de Compromís, que no está dispuesto a ceder en este asunto.
La formación valenciana, socia del PSOE en su comunidad y una de las que con más vehemencia denuncia los problemas de financiación de su territorio, es la que ha hecho posible la comparecencia de la ministra de Hacienda este miércoles en el Congreso en la que el Gobierno deberá despejar qué piensa hacer en esta materia. Montero ya anunció hace unos días su intención de abrir la negociación el próximo mes de noviembre anunciócon la publicación de un informe de conclusiones sobre el modelo actual.
La tarea no será fácil. El Gobierno (PSOE y Unidas Podemos) necesita un gran acuerdo al menos con el PP y probablemente con ERC que satisfaga a las 15 comunidades afectadas, de manera que ninguna pierda dinero y que las que se quejan de discriminación vean satisfechas sus demandas. Y tiene que cerrarlo mucho antes de que España reinicie el ciclo electoral en las Comunidades Autónomas, una cita que con toda probabilidad desbaratará cualquier posibilidad de alcanzar un acuerdo. Es decir: antes de 2023.
Para colmo, Hacienda quiere aprovechar la ocasión para poner en marcha un mecanismo de armonización fiscal que ponga fin a la competencia entre territorios por reducir impuestos. Una estrategia de la que hace gala especialmente Madrid y que, según el Gobierno, perjudica a otras comunidades.
Reformar la financiación es un asunto central para todos los implicados, pero capital en el caso de la Comunitat Valenciana y de Andalucía. Pero no perder dinero será también una prioridad para las demás.
En la negociación que se avecina la Comunidad de Madrid se perfila como una de las más beligerantes. Su presidenta, Isabel Díaz Ayuso (PP), se dispone a defender las reducciones y anulaciones de impuestos cedidos —como sucesiones y donaciones—. El PP baja impuestos en Madrid, pero se queja de que recibe poco del Estado: “Madrid sólo recibe un 22% de lo que recauda y es la región que más aporta”, según su presidenta.
Todos haciendo cálculos
Todos se apresuran a hacer cálculos. Y manejan variables muy diversas, en función de los intereses de cada territorio. Desde el principio de ordinalidad —que nadie acabe perdiendo posiciones por su contribución al sistema—, al de solidaridad y nivelación, sin olvidar nuevas variables que cada uno defiende en función de sus propias peculiaridades como la superficie, la despoblación, la dispersión o el envejecimiento, imprescindibles para igualar la prestación de servicios.
Para complicar más las cosas, algunas comunidades tienen en sus estatutos cláusulas suelo de disposición de fondos. No sólo Cataluña: también la Comunitat Valenciana, Andalucía o incluso La Rioja. Legalmente no deberían recibir dinero por debajo de determinados porcentajes. Y son numerosas las comunidades con comisiones bilaterales con el Estado, semejantes a la catalana, como es el caso de Galicia o el de Aragón, por citar dos con gobiernos de color político opuesto.
Alberto Núñez Feijóo, presidente de la Xunta de Galicia, declaraba hace un mes al diario El País que “lo que hay que buscar son mecanismos para financiar el coste real de los servicios en cada territorio y, especialmente, el gasto real de la sanidad y de la educación. Y para eso hay que tener en cuenta factores como el envejecimiento; es obvio que el coste de la sanidad en personas mayores de 75 no es comparable al gasto en personas menores de 15 años. También, priorizar la dispersión demográfica. Sirva como ejemplo de la relevancia de este factor para ciertas comunidades, como la gallega, el dato de que el 21% del gasto del transporte escolar de toda España corresponde a Galicia”.
El modelo actual es tan complejo que casi nadie lo entiende. Y eso lo hace muy opaco. Por eso son varias las comunidades que quieren además una reforma que sea más transparente y saber así, en todo momento, qué reciben los demás y por qué. Es una demanda que también extienden al sistema de cupo y concierto que rige en el País Vasco y Navarra, dos comunidades con una financiación por habitante muy superior al resto.
El sistema vigente se basa en primer lugar en un reparto de recursos y competencias tributarias con un cierto margen para subir o bajar impuestos cedidos. El Estado cede a cada comunidad la mitad del IRPF recaudado en su territorio, el 50% del IVA, el 58% de los impuestos especiales (gasolinas, tabaco), el 100% del impuesto sobre la generación de electricidad (que ahora tendrá que compensar porque lo va a suprimir para abaratar el recibo de la luz), el100% del impuesto de matriculación, el 100% de los impuestos de sucesiones y donaciones, el 100% del impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y el 100% de las tasas de juego. Las comunidades puede decidir subir o bajar los seis últimos además de su correspondiente tramo del IRPF. El resto no los pueden tocar. Madrid, por ejemplo, ha reducido o suprimido casi todo lo que le corresponde.
En segundo lugar, el modelo vigente se apoya en el cálculo de la llamada “población ajustada”. Esto es la población de cada territorio pero corregida mediante una fórmula creada para tener en cuenta varios factores que afectan al coste de la prestación de servicios: la población protegida equivalente (un cálculo que afecta a la prestación sanitaria) tiene un peso del 38%, la población real un 30%, la población en edad escolar hasta los 16 años un 20,5%, la mayor de 65 años un 8,5%, la superficie un 1,8%, la dispersión un 0,6% y la insularidad un 0,6%.
Uno de los grandes debates que se avecinan afecta precisamente al cálculo de estas variables, su peso relativo, su supresión o la inclusión de nuevos criterios que cada comunidad defenderá en función de sus intereses, no del color político de su gobierno.
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En tercer lugar, la cantidad final de dinero que recibe cada territorio tiene que ver con varios fondos de nivelación: el de suficiencia, el de cooperación y el de competitividad. Aquí, según los expertos, tiene mucho peso el llamado status quo, la situación de cada comunidad cuando se aprobó el modelo, en el año 2009, que no es la misma que ahora, doce años después. Y se toma en consideración, por ejemplo, la renta per cápita, la densidad de población, la tasa de crecimiento o la existencia de dos lenguas oficiales.
El fondo de suficiencia tiene en cuenta, por ejemplo, la financiación de competencias no homogéneas. Son aquellas que no tienen todas las comunidades, como la policía autonómica o la gestión de las instituciones penitenciarias.
El de cooperación, en cambio, busca equilibrar y armonizar el desarrollo regional, estimulando el crecimiento de la riqueza y la convergencia entre territorios, por lo que prima a las comunidades menos desarrolladas. A su vez, el de competitividad busca reforzar la equidad y la eficiencia en la financiación de las necesidades de los ciudadanos y reducir las diferencias en financiación homogénea per cápita entre comunidades.
La legislatura se asoma a su ecuador y el Gobierno sigue sin afrontar la reforma del modelo de financiación autonómica, quizá la única gran promesa del acuerdo de coalición entre el PSOE y Unidas Podemos que el Ejecutivo todavía no ha puesto encima de la mesa. Y las comunidades que se sienten más perjudicadas por un sistema de reparto del dinero que caducó en 2014 empiezan a impacientarse.