Nación cultural, Estado federal, plurinacionalidad: lo que necesita saber sobre el nuevo vocabulario del PSOE

El PSOE dio el pasado fin de semana un nuevo giro en su discurso y apostó por perfeccionar el reconocimiento de la plurinacionalidad de España en una reforma de la Constitución que permita caminar hacia un Estado federal. Los afines al secretario general aseguran que estos conceptos no son nuevos y que caben en la Declaración de Granada, pactada por los socialistas en 2013, pero algunos sectores del partido –especialmente el PSOE andaluz– ya han dejado claro que tienen dudas en torno a esos planteamientos y han pedido explicaciones a Ferraz.

Lo cierto es que el equipo de Pedro Sánchez ha introducido nuevos términos en el vocabulario socialista. O reintroducido para ser exactos porque el PSOE de la Transición defendía por ejemplo el derecho de autodeterminación. El líder socialista ha hecho suya la idea de "nación de naciones", pero ha dejado claro que en España hay "una única soberanía" y "un único Estado". La nueva dirección del PSOE también ha hablado de Cataluña como "nación cultural", aunque ha admitido que es una propuesta que no está cerrada, sino que se está "desarrollando". Y la vicesecretaria general, Adriana Lastra, citó a Bolivia como ejemplo de Estado plurinacional, lo que le valió las críticas del PP.

¿Qué es un Estado federal? ¿Y uno plurinacional? ¿En qué categoría encaja el actual Estado de las autonomías? ¿Se puede hablar de nación en sentido cultural? ¿Son esas naciones sujetos políticos con derecho a decidir por sí mismas? ¿Y qué tiene que ver Bolivia con el caso de España? infoLibre responde a estas preguntas con la ayuda de Ferran Requejo –catedrático de Ciencia Política de la Universitat Pompeu Fabra– y Xosé Manoel Núñez Seixas –catedrático de Historia Contemporánea en la Universidad Ludwig-Maximilian de Múnich–. Esta es la guía para no perderse con el nuevo PSOE.

El Estado federal

A grandes rasgos, explica Requejo, hay tres posibles modelos para la organización de un Estado en función del grado de descentralización del poder: el modelo centralizado, el regional y el federal. Y, aunque Núñez advierte de que hay "tantos modelos de Estado federal como Estados federales", Requejo considera que hay hasta cinco características que permiten diferenciar a un Estado regional de uno federal. "Si se cumplen todas o casi todas estaríamos ante un Estado federal. Si se cumplen pocas, hablaríamos de un modelo regional", comenta.

La primera de ellas es la existencia de un "doble nivel de Gobierno", es decir, la existencia de un Ejecutivo "central o federal" por una parte y de un Gobierno de cada uno de los territorios por otro. Además, en un Estado federal "los Estados territoriales, que en cada país pueden llamarse de distinta forma, son unidades constituyentes", explica Requejo. Ello implica que "la Constitución es un pacto entre los Estados territoriales" o, dicho de otro modo, que "la Constitución la hacen los territorios".

De esa segunda condición deriva la tercera: "En un Estado federal los Estados territoriales tienen que estar mayoritamente de acuerdo para cambiar la constitución, y el Gobierno central no puede hacerlo por su cuenta". El experto pone el ejemplo de Estados Unidos, donde "el 75% de los Estados territoriales tienen que estar de acuerdo" para que se modifique la Carta Magna. Además –cuarta condición–, en los Estados federales hay una Cámara de representación territorial donde "no está representada la población, sino que están representados los territorios". Por ejemplo, en Estados Unidos, cada Estado tiene igual número de representantes.

La quinta condición es que haya un "acuerdo económico federal". Esto se traduce, según explica el catedrático Requejo, en que algunos impuestos tienen "carácter federal" y otros no. Los tributos federales son iguales en todo el territorios estatal. Los que deciden los territorios, en cambio, pueden ser diferentes en cada una de las unidades territoriales que integran el Estado. Eso no significa que necesariamente tengan capacidad de recaudarlos: Núñez explica que en Alemania los Estados federados "recaudan impuestos y se los ceden al Gobierno central, mientras que en Argentina –que también es un Estado federal– sucede justo al revés"..

Federalismo canadiense, federalismo alemán

Dentro de la categoría de Estados federales, agrega, puede distinguirse entre situaciones de federalismo simétrico y asimétrico. "Cuando los territorios tienen un nivel similar de capacidad de gobierno y una relación similar con el Gobierno central, hablamos de federalismo simétrico", apunta Requejo. "Es un escenario donde no hay territorios con relaciones particulares, como puede suceder en Estados Unidos o Alemania. El caso contrario, el de Estados donde al menos una unidad territorial tiene una relación con el poder central distinta al del resto, es el del federalismo asimétrico. Es lo que sucede en Canadá o Bélgica", completa.

Núñez agrega, en todo caso, que los sistemas federales "son normalmente simétricos", y que todas las unidades territoriales "ceden y reciben lo mismo". El catedrático añade otra característica frecuente en estos sistemas: la existencia de "mecanismos de cooperación horizontal" entre los territorios. 

¿Y qué es España?

La siguiente pregunta es saber de qué situación parte España. ¿Tiene sentido hablar de una reforma constitucional para avanzar hacia un Estado federal, o ya lo es? Para el profesor Requejo, el actual Estado de las autonomías es un modelo "intermedio" entre un Estado regional, como Italia, y uno federal, "pero tiene más de regional que de federal". Núñez también cree que el actual sistema "no es federal", pero explica que el Estado de las autonomías "es más descentralizado incluso que algunos sistemas federales en cuanto a la gestión del gasto público".

Hay al menos tres condiciones que no cumple el actual modelo para ser considerado federal, según Requejo. La primera, que "las comunidades autónomas no son constituyentes ni tienen capacidad de reformar la Constitución". La segunda es que no hay federalismo fiscal, salvo en los casos de Euskadi y Navarra, que sí tienen capacidad de decidir y recaudar impuestos. Y la tercera es que "el Senado no es una Cámara de representación territorial", porque sus representantes son elegidos en las provincias, "que son una división administrativa y no territorial".

El profesor Núñez, por su parte, sitúa el foco en el hecho de que el Senado "no funciona" como Cámara de representación territorial y en la ausencia de mecanismos horizontales entre los territorios para justificar el hecho de que España no pueda ser considerada un modelo federal.

La plurinacionalidad, tema aparte

Después está la cuestión de la plurinacionalidad. Requejo considera que es un debate aparte, que "nada tiene que ver con la organización política". "Hablar de plurinacionalidad –explica– sólo significa que dentro de las fronteras del Estado existe heterogeneidad sobre la identidad nacional de la población, es decir, sobre su lengua, su Historia, su cultura...". Por tanto hay Estados con más de una nación, "como Canadá, porque Quebec es una nación diferente", y "Estados que, aun siendo federales, son uninacionales, como Estados Unidos o Alemania".

El experto advierte, eso sí, de que los "modelos centralistas" en cuanto a la organización estatal suelen "fracasar en sociedades plurinacionales". "Incluso los modelos regionales y federales simétricos suelen dar malos resultados en esos escenarios, según nos dice la política comparada", apunta. Federalismo y plurinacionalidad, por tanto, no son lo mismo, pero la plurinacionalidad de una sociedad dentro de un Estado hace más adecuado que ese Estado adopte un modelo federal.

Para Núñez, sin embargo, este debate no tiene una respuesta tan clara: "Pedro Sánchez introduce una diferencia entre nación política y nación cultural, pero para mí esa es una distinción falsa y débil. La cuestión, al final, es a qué llamamos nación. Para mí, nación es una comunidad que es sujeto de derechos políticos y de soberanía. Aplicar el término a otras realidades supone introducir un elemento de confusión, a mi juicio". En todo caso el concepto no es nuevo, avisa: la idea de "nación de naciones" es un "trabalenguas hábil" que ya escuchamos en los "años 80 y 90", comenta. También lo utilizó Felipe González. "Al final, los políticos juegan con las palabras, las identidades y los sentimientos", resume.

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El caso de Bolivia

Queda por resolver una última pregunta: ¿Era pertinente el ejemplo de Bolivia como Estado plurinacional, como ejemplo de nación de naciones? Eso fue lo que dijo Adriana Lastra, número dos del PSOE, en una entrevista radiofónica este lunes. Requejo considera que es un caso "muy particular". ¿Por qué? "Porque Bolivia se define en su Constitución como plurinacional, pero esa plurinacionalidad no responde a criterios culturales, como sucede en España, sino a criterios étnicos: hay un gran número de grupos étnicos –los quechuas y aymaras son los principales–, y se habla de plurinacionalidad por esa heterogeneidad".

Sin embargo, la organización política del Estado es después "muy centralizada". "Es menos descentralizada incluso que el Estado de las autonomías en España", concluye.