La pandemia alimenta el falso debate sobre la utilidad del Estado Autonómico

“No tiene sentido enfrentar la pandemia de 17 maneras distintas”. Poner en cuestión el Estado de las Autonomías aprovechando la crisis del covid-19 se ha convertido en una constante. Especialmente después de que el Gobierno de Pedro Sánchez haya decidido dar un paso más en la cogobernanza de la pandemia y haya impulsado, con un amplísimo respaldo del Congreso, una declaración del Estado de alarma que refuerza la capacidad de actuación de las comunidades y deja a sus presidentes sin apenas excusas para trasladar a la administración central la responsabilidad de las decisiones.

No es un debate nuevo. La pandemia provocada por el SARS-CoV-2 no sólo se está llevando por delante miles de vidas y la economía española sino que suma casi ocho meses sometiendo a una enorme prueba de estrés al Estado Autonómico. La gestión de las medidas sanitarias para hacer frente a la enfermedad, además de tensionar la estructura de los hospitales y de los sistemas de atención primaria, que claramente no estaban preparados para una emergencia de estas dimensiones, ha sacado a la luz zonas de sombra en la organización del sistema español de salud, especialmente en materia de coordinación de recursos y manejo de información.

Un escenario perfecto para que los partidos libren una batalla competencial que nada tiene que ver con el covid-19 y que separa, de un lado, a quienes sostienen que el Estado Autonómico ha sido capaz de dar una respuesta eficaz y coordinada a una crisis gigantesca —es el caso, sobre todo, del PSOE— y los que, por el contrario, afirman que parte de los problemas de gestión de la pandemia en España han tenido más que ver con la estructura descentralizada del Estado que con las dimensiones del problema estrictamente sanitario —ahí están, sobre todo, los partidos de la derecha, PP, Vox y Ciudadanos—.

Supuestas desigualdades

La utilización de elementos del debate público para cuestionar el Estado Autonómico viene de lejos. La derecha, a veces también algunos sectores de la izquierda, han tratado en los últimos años de poner en cuestión el modelo español de descentralización con distintos argumentos, siempre en nombre de la existencia de supuestas desigualdades entre territorios y entre ciudadanos, ya sea en materia sanitaria o educativa, o de agravios comparativos, o en relación con los salarios de las fuerzas de seguridad, por poner los ejemplos más habituales en los medios de comunicación.

PP, Vox y Ciudadanos alimentan sus discursos, en todo o en parte, de mensajes que denuncian supuestos excesos por parte del Estado Autonómico y defienden —en distintos grados— la recentralización de España. En las elecciones de 2019 los tres partidos abrazaronuna amplia agenda recentralizadora para devolver al Gobierno central competencias de las Comunidades Autónomas. El PP, bajo el liderazgo de Pablo Casado, fue el último de los tres en incorporar estas ideas, que hasta entonces eran —en su versión más extrema— patrimonio de Vox y que siempre formaron parte del tronco fundacional de Ciudadanos.

Son estos tres partidos los que están aprovechando la pandemia para denunciar que la toma de decisiones diferentes para atajar la pandemia en Comunidades Autónomas que son distintas, tanto por sus propias condiciones geográficas y meteorológicas como demográficas, ha llevado al “caos” la lucha contra el virus. Sostienen, como han hecho estos días portavoces de los tres grupos en relación con la decisión del Gobierno de reforzar la autoridad de los presidentes autonómicos para luchar contra la pandemia a través del estado de alarma, que es un error que existan "17 estrategias diferentes" contra el covid-19.

Existe en la actualidad un consenso entre todas las partes, especialmente en la comunidad científica, en que desde que estalló el problema todas las administraciones —la central y las autonómicas— han cometido errores. De ahí que voces muy autorizadas de la ciencia en España lleven meses promoviendo una auditoría independiente pensando no en encontrar culpables sino en implementar soluciones que contribuyan a luchar con eficacia contra el virus. Contra este y contra cualquier otro que pueda venir en el futuro.

Así lo hicieron saber a través de la prestigiosa revista The Lancet en un artículo en el que incluyeron, entre las explicaciones del gran impacto del virus en España, “una reacción tardía de las autoridades centrales y regionales, lentitud en los procesos de adopción de decisiones, escasa coordinación entre las autoridades centrales y regionales y escasa dependencia del asesoramiento científico”.

Problemas, por cierto, que los científicos españoles creen que “se vieron exacerbados por los efectos de un decenio de austeridad que había agotado al personal sanitario y reducido la capacidad de la salud pública y del sistema de salud”.

De ahí que, entre las preocupaciones que la comunidad científica española expresa a la hora de llevar a cabo la auditoría, destaque “el liderazgo y la gobernanza” de las crisis epidemiológicas.

El mal uso de la autonomía

Los constitucionalistas llaman la atención sobre el poco sentido que tiene cuestionar el Estado Autonómico porque en un momento dado alguien haga mal uso de él. El profesor Fernando Flores, de la Universitat de València, pone un ejemplo muy gráfico que a menudo utiliza en sus clases. Un martillo es una herramienta útil, razona, pero en manos de una persona violenta puede convertirse en un arma asesina. ¿Quiere eso decir, explica en conversación con infoLibre, que deben prohibirse los martillos?

Xavier Arbós, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona, tampoco cree que tenga sentido cuestionar el sistema autonómico basándose en la crisis del covid-19. Al margen de que la gestión de tal o cual gobierno esté siendo bueno o mala. Sería tanto como decir, explica, “que hay que cambiar la Constitución porque los partidos no se ponen de acuerdo para renovar el Consejo General del Poder Judicial. Tenemos una estructura que es descentralizada y que la Constitución establece porque reconoce el derecho a la autonomía”, recuerda.

Flores coincide con él. “El sistema autonómico es un sistema previsto en la Constitución” y regulado por estatutos de autonomía que implican vías extraordinarias de tramitación y aprobación que les otorgan un especial peso en la arquitectura jurídica del Estado. “Evidentemente hay cosas que funcionan mejor o peor”. Existen “disfunciones”, pero las habría también “si hubiera un Estado unitario no descentralizado”. Su existencia “no significa tener que darle la vuelta al sistema”.

Es verdad, admite Arbós, que “hay personas que cuando ven gestiones distintas se creen que esto necesariamente es un caos”. Y también es cierto que no todas las decisiones que se toman son acertadas. Pero eso no significa que no tenga sentido. “Por tomar una cosa simple: que en un lugar el toque de queda sea a las 11 o las 10. A mí me parece que está bien que pueda determinarse de modo distinto, porque los hábitos de las comunidades y la vida social son distintos. Por lo tanto me parece que es mejor que haya un margen para que la adaptación de las medidas de la lucha contra la pandemia, sobre todo teniendo en cuenta que gran parte de los contagios se derivan de los hábitos de los ciudadanos”. Una de las consecuencias que tiene la descentralización política que España eligió con la Constitución de 1978 “es que sobre una misma base no se toman siempre las mismas decisiones”. Y eso hay que asumirlo.

Las comunidades “deben ser responsables de lo que hacen”. Y los electores también, exigiendo a las autoridades competentes “que desarrollen las políticas que prefieren”. “A veces cuesta aceptar la diversidad y que, inevitablemente, allí donde hay un mínimo de autogobierno, aunque sea a escala local, pueda haber diferencias. Pueda haber incluso una competición”, como ocurre cuando un territorio decide bajar impuestos a costa de recortar en los servicios públicos. “Es inevitable”, apunta. Y representa una diferencia que, en su opinión, “no justifica el replanteamiento total de la estructura constitucional de España, que establece la autonomía como un derecho justo después de mencionar el carácter indisoluble de la nación española. Esto está en el núcleo de la Constitución”, subraya.

Si hay autonomía, “va a haber diversidad de normativas”. La clave “está en que esa diversidad no afecte a los derechos fundamentales y esenciales. Y en que en cada lugar la gestión sea lo más aceptable posible y lo más controlada posible. Y yo creo que es mejor controlar la gestión cuanto más directa es que cuando está a centenares de kilómetros” en virtud de un estado centralizado.

El catedrático catalán recuerda que las comunidades autónomas llevan mucho tiempo gestionando la sanidad, lo que les da “un conocimiento acumulado y pegado al terreno que no se puede pretender sustituir de la noche a la mañana por una gestión centralizada”. “El hecho de que las cosas se decidan todas desde Madrid a mí me parece que no va a mejorar la calidad de la respuesta que afecte a León, a Castellón o a Tarragona”.

¿Caos o diversidad?

A juicio de Arbós, “a veces se ve caos donde sólo hay diversidad”. Sin que eso signifique, subraya, que “todo se haga bien. Hemos visto comunidades autónomas que lo han hecho bien en unas condiciones muy difíciles y otras, sobre todo al principio, donde no se ha hecho bien, aunque creo que ahora se ha mejorado”, recuerda en referencia a Cataluña, donde vive. “Suponer mayor eficiencia y mayor calidad cuanto más centralización es un error”.

Lo que a veces falla, recuerda, son “los mecanismos de coordinación”, que “pueden ser más o menos eficientes”. Y ahí la referencia a Alemania es inevitable. Allí la coordinación “es una práctica constante y todo el mundo considera que, a pesar de las diferencias de gestión que puedan existir, hay una práctica común” a la hora de “ponerse de acuerdo”. El problema es cuando en el camino “se cruzan intereses partidistas”: entonces “no hay manera de ponerse de acuerdo”. “Cuando funciona el partidismo”, insiste, en cuestiones como la renovación de las altas instituciones del Estado “no hay forma de ponerse de acuerdo”.

En relación con la pandemia, “el problema no está en el diseño institucional, que es bueno, porque permite la reacción rápida indispensable, la reacción inmediata y localmente focalizada a través de las competencias ordinarias de las Comunidades Autónomas”. Los mecanismos de coordinación “pueden ser suficientes si los partidos se dejan en la antesala del lugar de la reunión las estrategias de lucha a muerte” por sus propios intereses.

La situación, concede Arbós, es “muy difícil y muy compleja de coordinar. Pero yo creo que la centralización no solucionaría los problemas, agravaría aún más la tensión política porque es una preferencia que no encaja con el actual modelo constitucional”.

Flores insiste en que “si el político decide mal, da igual que el Estado sea unitario, federal o autonómico. Da igual que tengas el mejor derecho del mundo o la mejor organización normativa. Porque va a funcional mal”.

La cuestión, explica, es “si el Estado Autonómico sirve. Y nos ha servido. Si llevamos 40 años sin matarnos, es entre otras cosas porque hay un Estado Autonómico”, por muy “imperfecto” que sea.

Porque lo es, añade. “La coordinación en determinados temas deja mucho que desear”. En el ámbito de la justicia, por ejemplo, se producen disfunciones por problemas en la interconexión de los sistemas de información digital.

Es algo que no sucede en Alemania, recuerda Flores, quizá porque en un Estado federal estén mejor perfilados la coordinación y los elementos comunes. Aquí el debate se mezcla con la política, al dirigir las críticas en la dirección equivocada. “Para acabar con las disfunciones no hay que acabar con las autonomías. Es más un tema de coordinación que de competencias”.

El problema, según la profesora de Derecho Constitucional de la Universidad de Zaragoza Eva Sáenz, no es tanto el sistema autonómico como el uso que de él han hecho nuestros políticos. En su opinión, todo “habría funcionado mucho mejor” reformando la legislación sanitaria en marzo y dado capacidad de acción a las Comunidades Autónomas.

El peso de la polarización

En un seminario en línea organizado por la Fundación Alternativas el pasado jueves, Sáenz defendió que España podía haber hecho lo mismo que Alemania: modificar la legislación, prever la situación y coordinar con criterios iguales para todos las obligadas restricciones de derechos. El éxito alemán, sin embargo, no tiene que ver con el diseño de su estructura política, según Sáenz, sino con la “actitud de consenso” de los actores políticos del país.

“Por muchos órganos que establezcamos, la coordinación dependerá del sistema de partidos y de la mayor o menor polarización existente. Con la polarización actual en España, de nada servirá la creación de una Agencia Estatal de la Salud Pública o las reformas en el funcionamiento de la Conferencia de Presidentes y en el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. El Derecho no todo lo puede”, remarcó la profesora de la Universidad de Zaragoza en un reciente artículo en Agenda Pública.

Los estudios corroboran la opinión de los constitucionalistas sobre las bondades de la descentralización. Uno muy reciente, publicado en 2019 por el Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE) intentó calcular Los costes de la no autonomía, yno deja lugar a dudas.

El IVIE es un centro dedicado al desarrollo y fomento de la investigación económica y a su proyección en el ámbito nacional e internacional creado en 1990 por la Generalitat Valenciana que cuenta con el apoyo de empresas y fundaciones privadas y que desarrolla sus investigaciones en estrecha colaboración con las universidades valencianas.

El documento, dirigido por los profesores de la Facultad de Economía de la Universitat de València Francisco Pérez y Ernest Reig, concluye que aunque “la recentralización no ofrece ventajas”, “la descentralización realizada es manifiestamente mejorable”. Sobre todo por dos vías: una distribución de los recursos entre las comunidades más ajustada a sus necesidades para garantizar la solidaridad interterritorial y “una mayor lealtad institucional entre los distintos niveles de gobiernos para lograr una mejor gobernanza multinivel”.

Esta última parece ser, no sólo para el IVIE sino también a ojos de los expertos en derecho constitucional consultados por infoLibre, el principal problema del modelo autonómico español en estos momentos.

El informe del instituto valenciano trata de dar respuesta a un hecho cada vez más evidente en el debate público —“por primera vez desde la transición política, hace ya más de cuarenta años, se cuestiona el Estado de las Autonomías, uno de los pilares fundamentales del actual régimen político”— exponiendo “el elevado coste que una situación de no autonomía —es decir, una alternativa recentralizadora— supondría para el país”.

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Los investigadores del IVIE concluyen que “la evidencia empírica no respalda la tesis de que la descentralización implica mayores costes legislativos y ejecutivos, ni las comunidades autónomas gastan en las funciones que tienen encomendadas porcentajes de PIB mayores que otros países con similar nivel de renta”. Por tanto, "de la recentralización no habría por qué esperar ahorros de costes significativos”.

El informe reconoce que “la descentralización ha sido más importante por el lado de los gastos que por el de los ingresos”, pero recuerda que “no se debe a que las comunidades no quieran asumir responsabilidades fiscales sino “a las dificultades que existen para ampliar la autonomía fiscal de las comunidades dentro del marco normativo europeo”.

El IVIE llama además la atención sobre un enfoque que a menudo rehúyen quienes tratan de cuestionar ese Estado Autonómico en términos exclusivamente de coste-beneficio. “La autonomía es, ante todo,” una opción política que responde a la voluntad de la Constitución Española de 1978 de reconocer la existencia de diferencias culturales y de sentimientos identitarios y que, como consecuencia de ello, existen preferencias distintas sobre cómo organizar y prestar los servicios públicos en las diferentes nacionalidades y regiones”. “No se debe ignorar que una parte mayoritaria de los ciudadanos otorga valor a que se les reconozca el derecho a organizar de manera diferente los asuntos y servicios públicos en su demarcación territorial”.