La "colaboración público-privada" se abre paso en la reconstrucción: ¿qué hay tras el "mantra" del Gobierno y la patronal?

Son las palabras de moda: "Colaboración público-privada". Suenan a todas horas, como la canción del verano. Las repiten los jefes de las grandes del IBEX, de Ana Patricia Botín (Santander) a Fernando Abril-Martorell (Indra), asegurando que es la fórmula óptima para la "reconstrucción", sostenida sobre una lluvia de millones europeos. También las repiten los jefes de las patronales, las autonómicas y las estatales, la CEOE y las sectoriales: sanidad, construcción, infraestructuras...E insisten en la idea los ministros socialistas. Nadia Calviño, de Economía, ha pedido al sector tecnológico colaboración público-privada para acelerar la digitalización de la economía. Reyes Maroto, de Industria, ha puesto en valor la fórmula en el plano sanitario. No son los únicos. Es diario. Y el propio presidente ha dotado de oficialidad al discurso, con el anuncio de la creación de un "grupo de de alto nivel" que "articulará la colaboración público-privada".

Antonio Garamendi, presidente de la patronal CEOE, ha izado bien alta esta bandera. A mediados de julio expuso los tres pilares que defiende para combatir la crisis: flexibilidad, industria y colaboración público-privada, también conocida como CPP. Más explícito ha sido, en una entrevista con El Periódico, su vicepresidente Íñigo Fernández de Mesa. "La CPP debe ser fundamental. De lo contrario, será una vuelta al famoso Plan E en 2008, que tuvo tan mal resultado. [...] Debe destinarse [al sector privado] lo máximo que pueda absorber".

La CEOE no se está quedando en palabras. La patronal ha firmado un convenio con PwC para abrir una "Oficina Técnica de Apoyo para Proyectos Europeos" para "aprovechar de la manera más eficaz los recursos procedentes del Plan Europeo de Recuperación que designen a España". Al frente ha situado a un experto en la negociación con el sector público, Luis Socías, especializado en "planificación estratégica con el foco en el sector público". "El peso de las ayudas indirectas dentro de los 140.000 millones de euros que recibirá España dentro del Next Generation EU y, especialmente, dentro del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, hace que la colaboración público-privada adquiera una importancia capital", expone Socías en un artículo publicado en Linkedin.

Externalizaciones y partenariados

La "colaboración público-privada" es eso que ahora se llama "significante vacío". Suena bien, suena neutral e irreprochable. Pero, dependiendo de quién se adueñe del término, su significado real puede sesgarse. Carles Ramió, catedrático de Ciencia Política y de la Administración y especialista en la materia, pone las orejas de punta al oír el sintagma: "Se ha convertido en un mantra. ¿Qué es? Un contrato es una colaboración público-privada, también una externalización. En este contexto, creo que estaríamos hablando de partenariados, donde el socio público y el privado colaboran de igual a igual. El problema es que en España se han hecho mal las externalizaciones, que son lo más fácil. Si no sabemos externalizar, y acaba saliendo más caro y empeorando el resultado, ¿cómo vamos a hacer colaboraciones horizontales, con herramientas jurídicas complejas, un sector público sin formación que no sabe trabajar en esa lógica y un sector privado poco disciplinado en su relación con la Administración que tiende a maximizar beneficios a costa de la calidad?".

Ramió recalca que es favorable a la también llamada "CPP", pero cree que en España no se dan las "condiciones culturales" para un buen uso de estas herramientas. "La colaboración público-privada requiere lealtad. Y lo que hay es mucha desconfianza", señala Ramió, que advierte del riesgo de que la apuesta por la CPP se traduzca en que "las empresas se acaben adueñando de la agenda con dinero público y no para hacer país sino para conseguir beneficios desproporcionados".

Diagnóstico y propuestas

Desde antes de la crisis del covid-19, Ramió había advertido de que las interacciones entre el sector público y el privado van a ir a más. "La inteligencia artificial y la robótica en el sector público sólo podrán implantarse mediante la colaboración con las empresas del sector", expone. A raíz de la pandemia, el catedrático experto en sector público ha publicado en su blog dos artículos [ver aquí y aquí] para la renovación de esta fórmula que ahora está en boca de todos. Su diagnóstico es que el clima de "desconfianza", motivado por experiencias ruinosas y deslealtades, deriva en una burocracia que no aporta "planificación, ni control, ni evaluación". "Muchas empresas proveedoras de servicios públicos han aprovechado los déficits en planificación y unidad de criterio de las administraciones públicas para imponer su propia agenda", anota Ramió. A ello se acompaña una propensión al litigio. "Hay empresas que invierten más en asesoría jurídica que en la propia prestación del servicio público", añade.

¿Qué propone Ramió? En las administraciones públicas, "establecer límites a los cargos políticos en su participación directa en los sistemas de colaboración público-privadas" y reforzar las "capacidades institucionales" de control y evaluación. Hay que formar –señala– a los empleados públicos en el mercado privado, del mismo modo que en las empresas tienen expertos en el sector público. El catedrático también recalca que hay que incidir en la formación en "ética pública", siempre que se trabaje para o con la Administración. Ramió hace una anotación sobre hasta dónde es legítimo engordar cuentas de resultados trabajando para el Estado: "En la CPP los beneficios privados deberían ser razonables y no excesivos ya que, si no, se rompe la lógica de confianza con las instituciones públicas y con la sociedad en general. Algunas empresas han estresado el sistema buscando excesivas ganancias".

Ramió subraya cómo la formación especializada, ofrecida por escuelas de negocios como IESE o Esade, está sobre todo diseñada para ejecutivos de empresa y parte del axioma de que la gestión privada siempre es más eficiente. Y no es cierto, subraya Ramió citando el informe del Tribunal de Cuentas sobre el Sector Público local del ejercicio 2011, que concluye que en municipios de menos de 20.000 habitantes la gestión directa de servicios de agua, recogida de basuras y limpieza viaria es más eficiente.

El catedrático Ramió hace su crítica sobre aspectos técnicos de la aplicación del modelo, no sobre el concepto en sí. Hay, en cambio, detractores que hacen una enmienda a la idea en sí, con un prisma más ideológico. No hay que olvidar que la CPP sale del new public management de Margaret Thatcher, que aplicó las lógicas de la empresa privada a la gestión estatal. Lo hizo desde un presupuesto ligado al "neoliberalismo", como ha recalcado Julio González, catedrático de Derecho Administrativo, en Colaboración público-privada e infraestructuras de transporte. La Comisión Europea impulsó el modelo a partir de los 90 en plena fiebre liberalizadora, al tiempo que las autoridades estatales la celebraban porque permitía "eludir las exigencias de limitación del déficit". Es una de las claves de la CPP: en algunas variantes el pago en diferido permite afrontar inversiones en época de carestía sin el corsé del déficit, aunque a cambio de mayores intereses en el futuro. Todo ello forma una hipoteca que puede acabar situando a un Estado empequeñecido a los pies de unas empresas en posición de dominio.

Cámara de Cuentas

Los fiascos de la colaboración público-privada en España están más que documentados. La Cámara de Cuentas de Andalucía, donde el PSOE acogió con entusiasmo la CPP en la década de 2000, desveló que los metros de Sevilla y Málaga, construidos mediante esta fórmula, se construyeron con un sobrecoste que supera el 75% en el primer caso (1.095 millones de euros sobre lo previsto) y el 112% en el segundo (1.391 millones de más). Los proyectos encargados incumplieron además los plazos.

El diseño de la colaboración entre la Junta y las empresas privadas que construyeron y gestionan los servicios de metro en Málaga y Sevilla obliga a la Administración a destinar más de 100 millones al año a compensaciones económicas, hipotecando los presupuestos de infraestructuras. La Cámara de Cuentas censuraba que este método, concretamente el de contrato por concesión, se emplease para sortear problemas de liquidez y evitar restricciones de déficit. Ahora el Gobierno de PP y Cs en Andalucía quiere dar un nuevo impulso a la CPP.

Tribunal de Cuentas Europeo

La enmienda más completa al modelo vino en 2018 del Tribunal de Cuentas Europeo (TCE), que examinó 12 proyectos de CPP en Francia, Grecia, Irlanda y España. La conclusión es que los acuerdos dejaron a las Administraciones en posición "débil", después de selecciones "sin ningún análisis comparativo". Las demoras oscilaron entre los dos y los 52 meses. En España el TCE pone la lupa a las autopistas A-1 en Castilla León y C-25 en Cataluña. El sobrecoste es de 300 millones de euros, que asumió el sector público.

"El coste de la autopista A-1 se incrementó en un 33% (158 millones de euros), retrasando dos años el proyecto, mientras que la autopista C-25 experimentó un incremento del 20,7% (143,8 millones de euros) y retrasos de 14 meses", señala el informe. El tráfico de la A-1 es un 35% inferior al previsto. Pese a las pérdidas, el sector privado "no sufrió casi ningún perjuicio financiero, mientras que el socio público estaba contractualmente obligado a abonar importes considerablemente superiores a fin de garantizar el mantenimiento pendiente de una autopista infrautilizada".

El informe también aborda el caso general de Cataluña, que contó con "un programa de inversión en CPP importante, cuya justificación se remonta a una perspectiva optimista de las finanzas públicas". "En 2007 los proyectos de CPP representaban un gasto de 178,8 millones, un 8,9% del presupuesto anual (2.000 millones) del servicio responsable de las infraestructuras de transportes". ¿Qué ha pasado finalmente? "Tras la crisis, el presupuesto anual del servicio se recortó a 300 millones de euros, lo que ha provocado que los pagos de CPP representen ahora la mayor parte del mismo". Es una constante: la ley del embudo aplicada a favor del sector privado.

Regulación

El TCE critica que España no cuente con departamentos específicos sobre CPP. El debate sobre las herramientas está abierto. La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación Pública sólo publicó una instrucción en 2019, como recoge su memoria, instando a reducir los contratos menores. El Observatorio de la Deuda en la Globalización, una institución de análisis que trata de desenmarañar los procesos complejos y estructurales que determinan el reparto de la riqueza, ha criticado el lastre para su "independencia" que supone que sus directivos se elijan a dedo.

Otros especialistas han preferido destacar los avances realizados hacia un mayor garantismo, caso de la Ley de Contratos del Sector Público, como señala el doctor en Derecho Fernando Vicente, que observa cambios a mejor conseguidos entre el Plan de Infraestructuras y Transporte 2005-2020 y el Plan Extraordinario de Inversión en Carreteras de 2017. Ambos se apoyan en la CPP, pero el segundo con más cautelas.

Observatorio de la Deuda

El Observatorio de la Deuda en la Globalización ha publicado un duro informe contra la CPP. He aquí algunos rasgos de este abanico de fórmulas criticados por el informe. Se financian con tipos de interés más elevados que si los proyectos recurrieran al endeudamiento público. Aumenta el coste de la inversión, para cubrir los beneficios. A ello se añaden los costes ocultos, por ejemplo los que la Administración sufraga si la demanda del servicio cae por debajo de un nivel previsto. Aunque los contratos y concesiones permiten a las administraciones sacar el servicio o infraestructura de sus cuentas, el coste real fuera de balance no es “ni transparente ni auditable”, asegura el informe. No se conoce –siempre según el informe– el importe de los avales públicos que garantizan esos contratos CPP. En algunos casos, sin embargo, la cifra ha emergido, como los 1.350 millones de euros que ha tenido que pagar el Estado a una filial de ACS por el proyecto Castor, el almacén de gas en la costa de Tarragona abandonado antes de entrar en funcionamiento al comprobarse que provocaba seísmos. El rescate de las nueve autopistas radiales tras quebrar las concesionarias supondrá un gasto para el Estado –para el contribuyente– de 4.000 millones de euros, según la patronal Seopan.

El Observatorio hace un alto en su informe para observar casos problemáticos, como la autopista La Jonquera-Alicante y el Hospital de Villalba, en Madrid. Construida y explotada en régimen de concesión por Abertis, el tráfico de la autopista cayó un 30% a partir de 2008. Abertis pedía 3.000 millones al Estado como compensación. Ante la negativa del Gobierno, la empresa llevó el caso a los tribunales. El Supremo rechazó que el Estado deba pagarle 785 millones de euros por la pérdida de tráfico en el tramo Tarragona-Alicante, que revertirá al Estado el próximo 31 de diciembre. Y aplazó hasta el 31 de agosto de 2021 la compensación de 2.061 millones que Abertis exige. En cuanto a Villalba, gestionado por Quirón, es uno de los siete centros que el Gobierno de Esperanza Aguirre construyó a partir de 2004 mediante fórmulas CPP. Según el informe, ha tenido un sobrecoste para el erario madrileño de 114,21 millones.

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Sobrecostes

El uso de la CPP es uno de los factores para comprender los porqués del problema del Estado para ejercer un control eficaz sobre el coste de la obra pública. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia ha cuantificado en un 25% el sobrecoste medio de la ejecución de contratos públicos en España. Es decir, aproximadamente 47.500 millones de euros al año.

Un análisis de la Asociación de Geógrafos, que cifra en 100.000 millones el derroche en corrupción y obra pública ineficiente en 20 años, se detiene en el caso de las radiales de Madrid para hacer una crítica de fondo al modelo CPP. "La interpretación de la colaboración público-privada en España es típica del modelo definido como crony capitalism [capitalismo clientelar]: si la inversión reporta beneficios, estos quedan en manos de los inversores privados cercanos al poder, pero si arroja pérdidas el sector público rescata la inversión y asume las deudas", señalan los geógrafos.