Las secuelas de siete años de 'ley mordaza': devoluciones en caliente, abusos policiales y libertad de expresión vigilada

La Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana tal y como la conocemos parece que tiene los días contados. De todas las leyes aprobadas con la mayoría absoluta del Gobierno de Mariano Rajoy, la más conocida como ley mordaza ha sido como pocas de las más cuestionadas y criticadas, sobre todo por el poder excesivo que, según han venido alertando los expertos, se le da a las policías en detrimento de los derechos de los ciudadanos. Han tenido que pasar casi siete años desde su aprobación y más de tres desde que el PP salió de la Moncloa para que el Ejecutivo de coalición se decida a impulsar una modificación sustancial de su articulado, al menos de los aspectos más controvertidos: las devoluciones en caliente, las sanciones por la toma de imágenes de agentes de las fuerzas de seguridad o las multas por manifestaciones o concentraciones no comunicadas. Su aplicación se disparó durante el estado de alarma declarado por la pandemia de coronavirus.

Desde su entrada en vigor en marzo de 2015, no son pocas las quejas recogidas, entre otros, por el Defensor del Pueblo, que en su informe anual ha ido reflejando año a año los excesos que, en su opinión, podían atentar contra los derechos fundamentales de los ciudadanos en aplicación de la ley mordaza. También ha puesto de manifiesto año a año recomendaciones que, a diferencia de otras leyes sobre las que aconsejaba hacer ciertos ajustes, pasaban por una modificación sustancial. Es cierto que el Tribunal Constitucional (TC) avaló hace sólo un año la norma casi en su totalidad, pero esto no es óbice para que el Poder Legislativo, en tanto el encargado de redactar las leyes, pueda reformar o directamente derogar una norma concreta si cambian las mayorías.

En estos casi siete años de aplicación, no se puede hablar de un caso paradigmático de las consecuencias de la ley mordaza. Su aplicación puede pasar desapercibida en casos aislados, pero vistos en conjunto ofrecen un panorama desolador sobre el retroceso en derechos que ha supuesto esta norma ideada en el Ministerio del Interior que dirigía Jorge Fernández Díaz, hoy procesado en la Audiencia Nacional por la operación Kitchen. Y es que la ley tiene efectos muy concretos sobre numerosos aspectos que tienen incidencia en el día a día de los ciudadanos de una forma clara y directa. Para empezar, las multas las impone la policía misma y sólo pueden recurrirse ante la jurisdicción administrativa, donde suele haber menos garantías que en la penal por el plus de credibilidad que tienen los testimonios de policías en esta jurisdicción.

Así lo expone el profesor de Derecho Constitucional Joaquín Urías, quien considera que la ley mordaza ha dado a la Policía "un poder excesivo y una capacidad de amenazar que hay que quitarle cuanto antes", y aunque ve un gran avance en la propuesta de reforma pactada entre el PSOE y Unidas Podemos, advierte de que "no se acaba con la esencia de la mordaza: la facultad policial de ponerte una multa siempre que quiera". En sus primeros cinco años de aplicación, las sanciones contempladas en la norma permitieron recaudar más de 400 millones de euros.

Estado de alarma

El último informe del Defensor del Pueblo, el relativo a 2020, refleja un incremento de las quejas por supuestos malos tratos y por uso incorrecto de la ley. El pasado año se recibieron 38 quejas relativas a "malos tratos policiales", frente a las 17 de 2019, y se registraron también 206 quejas por "trato incorrecto", cuando un año antes fueron 89. Este aumento tiene una explicación muy concreta: el estado de alarma, sobre todo el primero, en el que se impusieron más de un millón de multas.

Aunque la institución que aún dirige en funciones Francisco Fernández Marugán –será sustituido próximamente por Ángel Gabilondo– aclaraba que detrás de estas cifras "se halla el rol que ha debido asumir la policía durante el estado de alarma y el rechazo de los ciudadanos a algunos comportamientos y denuncias interpuestas por presunta infracción de las limitaciones a la libertad de circulación, también recordaba su "posición crítica sobre la idoneidad" en el uso de la ley mordaza, la cual, en su opinión, no estaba pensada para abordar situaciones como la restricción a la movilidad con "multas exorbitantes a personas que, además, habían perdido su empleo o reducido drásticamente sus ingresos como consecuencia de los demoledores efectos económicos de la pandemia".

Este fue un argumento más que esgrimió el Defensor del Pueblo para recomendar una reforma de la ley e insistía en su último informe en la necesidad de abordar específicamente artículos como el 20.2.b de registros corporales externos, las infracciones del artículo 37 para que no limiten los derechos de reunión y manifestación, y, por último, que la infracción del artículo 36.23 no dificulte la libertad de expresión y el derecho a la información.

Devoluciones en caliente

Es la verdadera derogación de la reforma de la ley mordaza, pues todo lo que está relacionado con esto se va a sacar del articulado, según el acuerdo entre los socios del Gobierno de coalición, que se remiten a abordar este asunto dentro de la normativa específica en la materia. En 2015 se introdujeron las llamadas devoluciones en caliente en una disposición adicional de la Ley de Seguridad Ciudadana cuando, según los expertos, la regulación no tendría que haber salido de la ley de extranjería. Es la disposición que ha permitido devolver a Marruecos a miles de migrantes que trataban de llegar a España a través de las fronteras en Ceuta y Melilla, pues así lo dice claramente, sin ambigüedades: "Los extranjeros que sean detectados en la línea fronteriza de la demarcación territorial de Ceuta o Melilla mientras intentan superar los elementos de contención fronterizos para cruzar irregularmente la frontera podrán ser rechazados a fin de impedir su entrada ilegal en España".

Un ejemplo muy reciente son las miles de personas devueltas a Marruecos tras la crisis migratoria del pasado mes de mayo. Apenas un día después de la entrada sin control de cerca de 8.000 personas, Interior informó de que había tramitado la devolución de aproximadamente la mitad y de que había habilitado un sistema de gestión de 24 horas para agilizar estos trámites y un nuevo aumento de efectivos policiales en la zona.

Derechos y libertades fundamentales

Ha sido una constante en los informes del Defensor del Pueblo durante los años de aplicación de la ley mordaza la necesidad de la reforma para encontrar el necesario equilibrio entre seguridad y libertad, pues constata que no se está produciendo. "Sería necesario también aquí encontrar los consensos suficientes para abordar la reforma de los aspectos más polémicos buscando al adecuado equilibrio entre seguridad y libertad propio de una norma de esta naturaleza, por otra parte necesaria en un Estado democrático de Derecho", subraya la institución. 

En este sentido, el último informe recuerda que "los límites impuestos al ejercicio de los derechos fundamentales deben ser establecidos, interpretados y aplicados de forma restrictiva y no deben ser más intensos de lo necesario para preservar otros bienes o derechos constitucionalmente protegidos". Es decir, "la limitación debe ser la mínima indispensable y, por ello, está sometida al principio de proporcionalidad, al objeto de evitar sacrificios innecesarios o excesivos de esos derechos, lo que exige que las resoluciones que aplican los referidos límites tengan una motivación suficiente para poder controlar la proporcionalidad y la constitucionalidad de la medida aplicada".

Según el Defensor del Pueblo, "la aplicación del régimen sancionador de la ley no puede prescindir de la circunstancia de que los ciudadanos a los que se imputa la infracción estén ejerciendo un derecho fundamental", pues "la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional establece que los límites de los derechos fundamentales han de ser interpretados con carácter restrictivo en el sentido más favorable a la eficacia y esencia de tales derechos, siendo exigible una rigurosa ponderación de cualquier norma o decisión que coarte su ejercicio”.

La Plataforma en Defensa de la Libertad de Información (PDLI) encuadra esta recomendación en las quejas recibidas por vulneraciones a la libertad de expresión, en concreto por casos como el de la periodista Mercè Alcocer, que fue multada con 601 euros por "desobediencia a unos agentes de la autoridad" mientras trabajaba frente a la Audiencia Nacional durante una comparecencia del expresidente catalán Jordi Pujol. 

El trabajo periodístico se podía también ver afectado por la ley mordaza en tanto en cuanto contemplaba también, en su artículo 36.23, la infracción grave por "el uso no autorizado de imágenes o datos personales o profesionales de autoridades o miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad". Fue el caso de otra periodista, también denunciado por la PDLI, que trataba de documentar identificaciones selectivas por perfil étnico. Estos controles selectivos también han sido recriminadas por el Defensor del Pueblo en sus informes por estar "basados en perfiles étnicos y raciales".

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Finalmente, la expresión "no autorizado" fue declarada inconstitucional por el TC hace un año. El tribunal señalóque el término "uso" debe interpretarse en el sentido de que para que pueda apreciarse infracción grave es necesaria la publicación o difusión ilícita, no bastando la mera captación no seguida de publicación o difusión; y el término "imágenes o datos personales o profesionales" comprende también las relativas a la vida privada, elemento este que deberá tomarse en cuenta para determinar si prevalece o no el derecho a la información.

Pero es que la ley abarca muchas más limitaciones de derechos como el de reunión y manifestación, pues prevé multas por concentraciones en lugares públicos sin autorización para "impedir que se perturbe la seguridad ciudadana", siempre sin garantías judiciales. En concreto, califica como infracción grave "la perturbación grave de la seguridad ciudadana que se produzca con ocasión de reuniones o manifestaciones frente a las sedes del Congreso de los Diputados, el Senado y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas". Una reacción clara a la manifestación Rodea el Congreso, que se saldó con altercados y cargas policiales. Años más tarde, seis jóvenes fueron condenados por desórdenes públicos.

La ley también contempla sanciones por no mostrar el DNI a requerimiento de los agentes de la autoridad, aunque éstos no ofrezcan ninguna razón concreta, e incluso si se les falta al respeto, siempre según el criterio del policía en cuestión. Todo queda al albur de lo que declaren los agentes, a los que se da un plus de credibilidad, según el artículo 52 de la norma: "En los procedimientos sancionadores que se instruyan en las materias objeto de esta ley, las denuncias, atestados o actas formulados por los agentes de la autoridad en ejercicio de sus funciones que hubiesen presenciado los hechos, previa ratificación en el caso de haber sido negados por los denunciados, constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba en contrario y sin perjuicio de que aquéllos deban aportar al expediente todos los elementos probatorios disponibles".