¿Es factible jurídicamente la ‘vía Urkullu’ sin reformar la Constitución?

"Ahora se abre una nueva oportunidad y puede ser el momento de dar nuevos pasos". Con estas palabras, el lehendakari, Íñigo Urkullu, ha puesto este jueves el debate territorial en el centro de la agenda política. Lo ha hecho a golpe de artículo publicado en el diario El País. Once párrafos en los que el líder del Ejecutivo vasco plantea avanzar hacia una España "plurinacional" con mayor autogobierno para Euskadi, Galicia y Cataluña y en la que, además, se reconozca para esos territorios la "capacidad de decidir". Y todo ello, con un planteamiento "novedoso": sin reformar la Constitución, solo haciendo una "interpretación" de la misma a través de una "convención constitucional".

La propuesta del lehendakari se divide en dos fases. Primero, debería firmarse "un acuerdo preliminar de bases" para su convocatoria y desarrollo "sobre el autogobierno". Y, hecho esto, se abriría un plazo de un año para celebrar esa convención constitucional, con la que se buscaría "pactar una interpretación constitucional específica que, sin necesidad de modificación previa de la Constitución, hiciese posible un avance sustancial" en el "carácter plurinacional del Estado" y en el "desarrollo nacional" del autogobierno de Euskadi y del resto de comunidades históricas. Nada dice, sin embargo, sobre dónde se desarrollarían los trabajos ni quiénes participarían en ellos.

En el derecho moderno, convención constitucional tiene dos sentidos. El primero, propio del mundo anglosajón, hace referencia a una práctica no escrita por la cual la Ley Fundamental se actualiza. "Suponen, en cierta medida, la puesta al día del entramado constitucional", resumía la constitucionalista Ascensión Perales en su artículo Las convenciones constitucionales. En aquel documento, publicado en 1986, la jurista explicaba que esta fórmula no solo era relevante en Gran Bretaña, donde no hay una Ley Fundamental escrita, sino también en Estados Unidos. "Las convenciones han creado una 'Constitución no escrita' que pervive junto al texto constitucional", apuntaba.

Quien interpreta es el Constitucional

El segundo, tiene que ver con la elaboración o reforma de una Constitución. Tal y como recoge Esther Seijas, profesora de Derecho Constitucional en la Universidad de León, en su obra Estrategias participativas para la resolución extrajudicial de conflictos territoriales en los Estados compuestos, se trata de una asamblea o agrupación de ciudadanos que busca "dotar de un suplemento al contenido normativo" de la Ley Fundamental, a fin de "potenciar su flexibilidad", adaptándola "a las circunstancias cambiantes de la vida nacional" o a unas "nuevas necesidades". Es la fórmula que se utilizó para plantear cambios constitucionales en Australia, Irlanda o, más recientemente, Chile.

"Un acuerdo entre el Gobierno y tres comunidades autónomas para hacer una interpretación de la Constitución es un callejón sin salida, porque quien la interpreta realmente en último término es el Tribunal Constitucional", explica Xavier Arbós, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Barcelona. Otra cosa, continúa al otro lado del teléfono, es que se quiera organizar una suerte de foro de regiones que busque llegar a determinados acuerdos con el Ejecutivo central para, por ejemplo, impulsar legislación que evite la confrontación competencial. "Pero son de carácter político, no jurídico", completa el constitucionalista.

Si lo que se pretende es poner en marcha un mecanismo similar al que se utilizó en su momento en suelo irlandés, en la que se analizó una posible reforma constitucional, Seijas no ve demasiado problema. Ahora bien, deja claro que lo que saliese de ahí solo tendría carácter analítico y propositivo. "No tendría eficacia jurídica", expone la profesora de Derecho Constitucional de la Universidad de León. Para que la tuviese, se tendría que completar posteriormente un proceso de modificación de la Ley Fundamental por los cauces establecidos. "No se pueden eludir los mecanismos de reforma de la Constitución", asevera.

La necesaria reforma constitucional

La media decena de juristas consultados por infoLibre coinciden en eso. En que no es suficiente con una interpretación acordada en una convención constitucional si lo que se buscan son cambios de gran calado. Urkullu, en su artículo, habla por ejemplo del Senado: "No se quiso hacer de él una auténtica Cámara de representación territorial". "Si se quiere cambiar el modelo se tiene que reformar la Constitución", señala Seijas. En este caso, el camino que hay que seguir es el establecido en el artículo 167 de la Ley Fundamental, que exige una mayoría de tres quintos de ambas Cámaras.

Lo mismo ocurre, por ejemplo, si se quieren asumir competencias que la Ley Fundamental otorga de forma exclusiva al propio Estado. "Se puede discutir la descentralización del poder judicial, pero eso también requiere una reforma constitucional del título VI, que hasta ahora solo contempla el Consejo General del Poder Judicial. No basta con un pacto o una modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial", apunta José María Morales, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla.

Y si lo que se pretende es avanzar hacia un nuevo modelo territorial, el camino es todavía más difícil. "La plurinacionalidad o la autodeterminación afectan al artículo 2, por lo que se tendría que ir por la vía agravada", señala Germán Teruel, profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Murcia. Se refiere a la contemplada en el artículo 168, que establece para que las modificaciones pretendidas lleguen a buen puerto el apoyo de dos tercios de las Cámaras, seguida de la disolución de las Cortes, la aprobación por las nuevas que salgan de las urnas con las mismas mayorías y la ratificación en referéndum. "La mayoría de cosas que se plantean exigen reforma constitucional", completa Teruel.

En su artículo, Urkullu también habla de la disposición adicional primera: "La actualización general del régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía". "Yo creo que no da ya mucho más de sí, pero si los fueros se quieren actualizar, tendrán que hacerse con esas reglas de juego y a través de una reforma del Estatuto", apunta Morales. En este sentido, recuerda que las comunidades autónomas pueden llegar hasta donde pueden en materia competencial. No obstante, recuerda que el artículo 150 de la Constitución permite al Estado transferir o delegar a las comunidades autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes "a materia de titularidad estatal".