Del cupo vasco al Pacto Fiscal de Mas: ¿Es viable, equitativo y eficiente que Cataluña copie el Concierto Económico?

Poco antes de que los ánimos se caldearan hasta alcanzar el punto de ebullición en que se encuentran en estos momentos, un puñado de economistas del Institut d’Economia de Barcelona (IEB), nacido en el seno de la Universidad de Barcelona y en cuya fundación se sientan desde La Caixa hasta Gas Natural Fenosa y Abertis, publicó un informe sobre La esperada reforma de la financiación autonómica. En sus páginas, el exconseller de Economía Antoni Castells pide para Cataluña un “tratamiento específico” en materia fiscal, a la manera de Escocia, Quebec o Flandes, que a su juicio podría “rebajar la pulsión independentista”. Dos años antes, el expresidente Artur Mas había atribuido al rechazo de Mariano Rajoy a su propuesta de Pacto Fiscal el rumbo hacia la independencia que ha tomado el Gobierno catalán. “El golpe de puerta a esta aspiración fue muy grande y, a partir de aquí, la historia es conocida y no hace falta que insista”, explicó en la clausura de la presentación del nuevo modelo de Administración Tributaria de Cataluña, que la Generalitat había encargado a un grupo de expertos en 2013.

Ese Pacto Fiscal se presentaba como la adaptación a Cataluña de los conciertos económicos vasco y navarro. Un modelo único en el mundo –como presumen sus defensores y reprochan sus detractores–, basado en los “derechos históricos” reconocidos a los territoriales forales –Álava, Bizkaia, Gipuzkoa y Navarra– y que fue aprobado en su forma actual en mayo de 1981.

Desde entonces, y mediante un pacto bilateral que se renueva cada cinco años entre los gobiernos del País Vasco y Navarra, y el Gobierno central, ambas comunidades autónomas recaudan, liquidan y gestionan todos los impuestos –12 estatales y 11 autonómicos–. Después, pagan un cupo al Estado, un tanto por ciento de los gastos que para éste suponen las competencias no transferidas –desde las embajadas hasta la defensa pasando por las prisiones o la Seguridad Social– así como de las amortizaciones e intereses de la deuda pública. Ese porcentaje es el 6,24%, la contribución del País Vasco al PIB nacional, y del 1,6% en el caso de Navarra. También contribuyen al Fondo de Compensación Interterritorial en ese porcentaje, pero no a los otros fondos de solidaridad entre comunidades autónomas: los de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales, de Suficiencia Global, de Competitividad y de Cooperación.

Según ha calculado Pedro Luis Uriarte, exconsejero de Economía que negoció el Concierto Económico en 1981, el País Vasco ha pagado desde entonces hasta 2016 un total de 26.000 millones de euros al Estado, 11.558 euros por habitante. El último acuerdo sobre el cupo, firmado el pasado julio, fija en 1.300 millones el pago al Estado que deberá hacer el País Vasco este año.

Uriarte, que se ha convertido en el gran divulgador de las bondades del Concierto Económico Vasco, no tiene ninguna duda: desde un punto de vista técnico, el traslado del modelo a Cataluña es “perfectamente posible”. Aunque también destaca que sería necesario cambiar la Constitución y que las posibilidades “políticas” de sacar adelante una iniciativa de ese tipo son “muy limitadas, por no decir nulas”, teniendo en cuenta la oposición de los principales partidos nacionales. A su juicio, el Pacto Fiscal podría ser una “estación intermedia” entre la situación actual, con un “régimen general que perjudica a Cataluña”, y la independencia.

Cuando la Generalitat dijo no al concierto

El exconsejero tacha de “error histórico” que Cataluña rechazara en 1980 negociar con el Estado un concierto económico como el vasco. Según relata en su libro El Concierto Económico Vasco: una visión personal, el entonces ministro de Hacienda de UCD, Jaime García Añoveros, se lo ofreció al conseller Ramón Trias Fargas, mientras negociaban la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (Lofca). El histórico dirigente de Convergència lo descartó, cuenta Uriarte, porque le pareció “políticamente inconveniente” hacerse responsable de la recaudación de impuestos, una actividad impopular, a las pocas semanas de haberse constituido el Gobierno de la Generalitat presidido por Jordi Pujol. Menos aún cuando el país se encontraba en plena crisis económica. Pero también lo desechó porque pensaba que Cataluña obtendría más recursos negociando con el Gobierno a cambio del apoyo convergente en el Congreso. “Además, los políticos catalanes consideraban el Concierto Económico Vasco como una antigualla”, apunta el exconsejero. Ramón Trias, asegura, “miraba el concierto por encima del hombro, y ésa pudo ser una poderosa razón psicológica que le impidió ver su validez”.

Uriarte también menciona una carta de Jordi Pujol enviada en 2006 al exconsejero vasco de Educación Pedro Miguel Etxenique. “Los catalanes no tenemos concierto económico porque no lo quisimos”, reconoce el expresidente. Pese a que Convergència, cuenta Pujol en su carta, intentó introducirlo en las negociaciones que dieron lugar al Estatuto de Autonomía Catalán en 1978, la oposición de PSC, PSUC y UCD lo impidió.

“Nunca se tomó en serio [Copiar el Concierto Económico Vasco], ni siquiera en 2012 [cuando Artur Mas planteó el Pacto Fiscal]”, le rebate Francesc de Carreras, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Barcelona. “sólo lo planteaba Artur Mas para que no le pidieran la independencia los suyos”. Carreras explica que el Concierto Económico es “neutro”, pero el cupo es “injusto”. “En el cálculo de esa cantidad, que es muy complicado y muy oscuro, se hacen trampas”, indica, “eso es lo que habría que cambiar”. El catedrático sí que pide un nuevo sistema de financiación autonómico, “pero para todas las comunidades autónomas”.“Subvencionadas por territorios más pobres”

Como Carreras, el director de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea), Ángel de la Fuente, considera el concierto vasco “discriminatorio”, “un privilegio económico”. En 2012 estudió el Pacto Fiscal y concluyó que era “inviable constitucional y políticamente, y desaconsejable en términos de racionalidad económica y administrativa”. Según sus cálculos, un concierto económico con Cataluña supondría detraer 11.000 millones de euros de la financiación del régimen común, de la cuantía que recibe el resto de las comunidades autónomas. Y lo que ganaría Cataluña con este nuevo modelo no sería sustancioso: 1.000 millones de euros.

Además, De la Fuente cifra en 4.500 millones la cantidad que hasta 2007 el País Vasco se ahorró gracias a un cálculo del cupo a su juicio excesivamente favorable para la comunidad autónoma. De esta forma, los vascos han disfrutado estos años de una financiación por habitante superior en un 60% a la media de las comunidades del régimen común, “pese a contar con una normativa fiscal que tradicionalmente ha sido más laxa”. Como Carreras, De la Fuente destaca que si los principios del concierto vasco se aplicaran “de forma medianamente razonable, el sistema debería ser casi neutral”. Por el contrario, tanto el País Vasco como Navarra “están siendo subvencionadas por territorios que en promedio son más pobres”. Entre ellos, la propia Cataluña, dice el director de Fedea, que cifra en 1.000 millones de euros esa “aportación” extra a la financiación vasca.

En su libro, Pedro Luis Uriarte no se muestra de acuerdo con las acusaciones de “privilegio” que se lanzan contra el Concierto Económico. Y resalta que el Estado gasta en el País Vasco “mucho menos de lo que aporta a través del cupo bruto”. En concreto, entre 2001 y 2014, 15.638 millones de euros menos. Además, asegura que los vascos “llevan pagando desde hace 35 años un 33% más de lo que les correspondería por su población”, el 4,66% de la española –paga por el 6,24% de su aportación al PIB–.

Respecto a Cataluña, el exconsejero vasco cita el trabajo realizado por Elisenda Paluzie, decana de la Facultad de Economía de la Universidad de Barcelona. El estudio concluye que, aplicando el cupo vasco a Cataluña, el déficit fiscal catalán con el Estado –entre 15.000 y 17.200 millones– se habría reducido hasta los 6.000 millones de euros.

“Todos los estudios confirman que el Concierto Económico es favorable a los vascos”, coincide con De la Fuente José María Durán-Cabré, investigador del Institut d’Economia de Barcelona. Pero advierte de que el modelo vasco no es “replicable” en Cataluña. El PIB catalán equivale al 18,9% del nacional, tres veces el vasco, lo que haría inviable el régimen común. A no ser que se cambiara el cálculo del cupo, incorporándole un mecanismo de redistribución entre comunidades autónomas, precisa.

Reforma profunda del sistema actual

En cualquier caso, Durán-Cabré cree que, desde un punto estrictamente técnico, existen “otros modelos mejores que el Pacto Fiscal”. Por un lado, antes de pensar en una Agencia Tributaria propia, a su juicio habría que considerar las economías de escala y de especialización, y los ahorros que se consiguen cuanto mayor sea el tamaño del organismo. Según la Generalitat, el coste de una Hacienda catalana independiente ascendería a 700 millones –desde los 280 millones actuales–. Otra investigadora del IEB, Núria Bosch, calcula que la nueva Hacienda catalana debería tener entre 7.000 y 8.000 trabajadores. Ahora los empleados de la Agencia Tributaria en Cataluña, de la Agència Tributària de Catalunya, las oficinas liquidadoras y los organismos autónomos de las diputaciones suman 5.000 personas.

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Por otro lado, Durán-Cabré defiende una reforma “profunda” del actual sistema de financiación autonómica. “No es equitativo y, en términos de eficiencia, desincentiva la actividad en las comunidades más ricas”, advierte. Según explica, los resultados de aplicar los fondos de solidaridad territorial están lejos de ser “justificables”.

Así, de acuerdo con el mapa de financiación que elabora el IEB, con cifras de 2014, las comunidades más beneficiadas por los actuales mecanismos de nivelación son Cantabria y La Rioja, que ya antes de aplicarse estos fondos se encuentran por encima de la media en cuanto a recursos. La más perjudicada es la Comunidad Valenciana, que termina con menos recursos después de utilizar los fondos de solidaridad autonómica y ya antes está por debajo de la media. Madrid, Cataluña y Baleares, las comunidades más ricas, son también las que más recursos pierden. Canarias los duplica gracias a los mecanismos de nivelación, y Extremadura los aumenta un 56%. Andalucía, sólo un 17%.

El investigador del IEB cree que la solución a estas disfunciones es un sistema fiscal federal que aumente la responsabilidad tributaria y dé “más poder en la gestión y administración de los impuestos a las comunidades autónomas que así lo quieran”.