Acumular un enorme retraso en políticas públicas en materia de drogas permite poder aprender de los ensayos y tanteos que llevan a cabo los pioneros. El estudio Cannalex (disponible en francés y en inglés, en este enlace), publicado el pasado 6 de octubre de 2017, ofrece un primer balance, muy provisional, de los efectos de la legalización del cannabis en Uruguay y en dos Estados de EE. UU. (Colorado y Washington). El resultado es moderadamente optimista.
Estas regularizaciones del mercado del cannabis con fines lúdicos, aprobadas en 2012 en los tres Estados, no entraron en vigor hasta 2014, por lo que el periodo de evaluación es limitado. “Las primeras tendencias observadas hay que interpretarlas como provisionales”, advierten los autores del estudio, realizado por el Instituto Nacional de Estudios Avanzados de Seguridad y Justicia (INHESJ) y el Observatorio Francés de las Drogas y de las Toxicomanías (OFDT). Los investigadores se basaron en documentación oficial y realizaron dos misiones de estudio, en 2015 y 2016, en cada Estado.
La legalización se efectuó en un contexto favorable. Uruguay ya había despenalizado el uso del cannabis con fines recreativos en 1974. En Estados Unidos, la introducción de la venta legal del cannabis con fines terapéuticos tres décadas antes, para mitigar el dolor en personas aquejadas de enfermedades graves, también había preparado previamente el terreno.
Según los Estados, el enfoque es muy diferente, pero en cada uno de ellos el desafío ha sido “elaborar desde cero un marco de regulación de un producto prohibido federal (en Estados Unidos) e internacionalmente”, explica Ivana Obradovic, directora adjunta del OFDT. “Nuestros interlocutores sabían que instancias internacionales como la ONU no se moverían y que hacía falta que el impulso procediese de experimentos locales”, dice Obradovic.
En Uruguay, el objetivo era acabar con el mercado negro de hierba de cannabis procedente de Paraguay y alejar a los consumidores de los puntos de tráfico, donde también se vende pasta base, producto popular a base de cocaína. Uruguay, que hasta entonces no había sufrido en exceso la criminalidad relacionada con el tráfico de drogas en América Latina, padecía desde principios del año 2000 un incremento notable de los homicidios, en concreto por los ajustes de cuentas entre camellos. El presidente José Mujica (exguerrillero de extrema izquierda) fue el impulsor, con una coalición de izquierdas conocida como Frente Amplio, de la legalización con fines sanitarios.
El Estado también desempeña un papel fundamental al controlar la producción de cannabis (confiada mediante concurso público a dos empresas), el precio, las variedades producidas, el porcentaje de principio activo y la distribución. Los uruguayos mayores de edad pueden obtener cannabis de autoproducción en 62 clubes de cannabis, y, desde julio de 2017, en una decena de farmacias. Los consumidores han de inscribirse en un registro centralizado, lo que provocó muchas reticencias en una “sociedad muy marcada por la dictadura”. Y la reforma, a la que se había opuesto una mayoría de la población, tuvo que hacer frente a importantes reticencias sobre todo entre médicos y farmacéuticos.
Por el contrario, en los Estados de EE. UU., la movilización de la sociedad civil llevó a la convocatoria de consultas populares (bottom up). Aunque, una vez más, las intenciones fueron muy diferentes según los Estados. En Colorado, el objetivo de los partidarios de la legalización era claramente obtener recursos comerciales y fiscales, mientras que en el Estado de Washington, donde las discriminaciones raciales que sufren los negros en la guerra contra la droga son más marcadas, la campaña la dirigieron los defensores de las libertades cívicas. “Emergió una verdadera industria privada del cannabis, con operadores, especialistas financieros, gabinetes de abogados, lobbyistas”, revela el estudio. El cannabis se comercializa en productos de “alimentación (galletas, dulces, caramelos de menta, sopa, jarabes aromatizados para el té o el café, bebidas, etc.), cosméticos (cremas, aceites de masaje), homeopáticos (aceites esenciales que favorecen el sueño), etc.”. Pero debido a la prohibición federal, la Food and Drug Administration (FDA) no lleva a cabo ningún control relativa al contenido de estos productos, el uso o la presencia de pesticidas.
Impacto sobre el consumo
Entre los menores, los datos muestran la estabilidad del consumo de cannabis (ya muy elevado) en el Estado de Washington y en Colorado. En el caso de los adultos, el consumo ha bajado ligeramente en el Estado de Washington y, aumentado, en cambio, en Colorado. En el Estado de Colorado incluso se ha alcanzado un nivel récord de consumo en Estados Unidos, con un “nivel de empleo dos veces más elevado que la media federal”.
“En Colorado, las autoridades no esperaban en absoluto que la legalización se aprobase mediante referéndum y se vieron obligadas a poner en marcha de forma urgente una reforma a la que se habían opuesto y sin precedentes en la que apoyarse”, explica Ivana Obradovic, directora adjunta del OFDT. “Mientras en el Estado de Washington, había abogados que llevaban preparando reforma desde hacía décadas, sobre todo militantes en defensa de las libertades cívicas de la American Civil Liberties Union (ACLU), con una reflexión ciudadana sobre el modo de controlar mejor el consumo, de proteger a los menores y de disminuir las discriminaciones. Las condiciones de regulación son más estrictas, el número de puntos de venta limitado, los productos alimenticios se prepararon los primeros meses, lo que provocó un menor narcoturismo que en Coloradonarcoturismo”.
En Uruguay, todos los indicadores están al alza. Entre los consumidores de entre 15 y 65 años, el consumo mensual de cannabis pasó del 4,9% al 6,5% entre 2011 y 2014. También aumentó entre los menores. Estos resultados no son del todo fiables: datan de 2014 y sólo abarcan un año desde que comenzó a aplicarse la reforma.
En lo que respecta al impacto en el consumo, ¿qué se puede decir? En los tres Estados objeto de estudio, el consumo de cannabis ya tenía una tendencia al alza antes de la reforma, sobre todo desde la apertura del mercado del cannabis con fines terapéuticos en los Estados norteamericanos, a finales del 2000. Por tanto, la primera conclusión que se puede extraer del estudio es que “la legalización no parece producir, a corto plazo, un cambio de tendencia en términos de consumo”, concluyen los autores. También abordan la hipótesis de los efectos derivados del tabaco y del alcohol en el cannabis y se registra un descenso del consumo del tabaco en los tres Estados analizados.
En los Estados norteamericanos y sobre todo en Colorado, la reforma vino seguida de “un notable incremento de los casos de hospitalización vinculados a las intoxicaciones supuestamente relacionada con el consumo del cannabis”, sobre todo entre turistas o jóvenes. Los investigadores constatan también un descenso en la percepción del riesgo, con un aumento de los accidentes tras el consumo de cannabis y un descenso en la demanda de tratamiento entre los más jóvenes.
Delincuencia
En los tres Estados, persiste un mercado negro dirigido prioritariamente a los menores y a las clases desfavorecidas. En Uruguay, el precio del cannabis en farmacias es muy bajo: 1,30 dólares de EE. UU. por gramo, es decir, similar al del mercado negro. Pero la mayor parte de los consumidores siguen abasteciéndose a través de las redes ilegales habituales, porque la producción legal (dos toneladas) está todavía lejos de responder a sus necesidades anuales (estimadas en torno a 25-35 toneladas). En lo que respecta a la criminalidad propiamente dicha, esta reforma, pese a su carácter “revolucionario”, sólo concierne al cannabis y “no se centra por definición en una de las fuentes principales de la violencia criminal en el subcontinente, a saber, el tráfico de cocaína”, aclaran los autores. Por tanto, sólo puede tener un “efecto modesto”.
En Colorado, las ventas ilegales de cannabis se estimaban rondaban más de un tercio del mercado en 2015, debido a la importante diferencia de precios de salida entre la marihuana legal (20 dólares el gramo) e ilegal procedente de México (unos seis dólares). Esta diferencia, debido al importante gravamen fiscal estatal, tiende hoy a desaparecer, “lo que debería terminar con el importante mercado ilegal”. Por otro lado, pese a la prohibición de exportar cannabis, en 2012 en Colorado y en el Estado de Washington apareció un “tráfico fronterizo” con destino los Estados vecinos, donde todavía reina la prohibición. Este tráfico debería desaparecer a medida que aumenten las legalizaciones. En cuanto a la pequeña delincuencia, más allá del aumento de los robos en la industria legal del cannabis, no parece haberse producido un “desvío significativo de los delincuentes que vivían del menudo de cannabis hacia otras actividades”. “En los dos Estados, la tendencia relativa a los robos con violencia y atracos permanecen más bien estables”, precisa el estudio.
Por el contrario, los carteles mexicanos y colombianos que controlan el grueso del mercado de las drogas en Estados Unidos han sabido adaptarse para mantener sus márgenes. “Tenemos la impresión de que estas organizaciones criminales han anticipado la legalización del cannabis invirtiendo en la industria legal del cannabis y reorientándose hacia la importación de heroína y anfetaminas”, explica el sociólogo David Weinberger, investigador del INHES. “El crecimiento regular del mercado legal de cannabis a partir del año 2000, mediante la marihuana médica, ha podido llevar a las organizaciones mexicanas a dejar el cannabis por el opio, la heroína o incluso la metanfetamina, para inundar el mercado americano”, escriben los autores. Los carteles han podido aprovechado la epidemia de opioides que arrasa en algunas regiones de Estados Unidos “para reposicionarse en el mercado de la exportación de heroína producida en México”.
El principal punto positivo es que la legalización del cannabis “ha permitido reorientar la actividad de las fuerzas del orden y de los magistrados, en un contexto en el que las infracciones por el uso del cannabis representaban más de la mitad de las detenciones por infringir la legislación sobre estupefacientes”. En Colorado, las detención relacionadas con el cannabis (posesión, distribución, cultivo) son 20 veces menores desde 2010: han pasado de 38.878 a 2.036 en 2014.
La actividad policial se ha reorientado, en Estados Unidos, hacia la “protección de los menores”, “la delincuencia vial, el tráfico interestatal de marihuana y de metanfetaminas y heroína” y en Uruguay hacia la “represión de la oferta de pasta base y del tráfico de cannabis procedente de Paraguay”.
Discriminación racial por la prohibición
En 2014, en el conjunto de Estados Unidos, las detenciones de afroamericanos eran cinco veces superiores a las que se registraba entre los blancos, por cuestiones relacionadas con el tráfico, y 2,4 veces más por posesión y cultivo. Todavía no existen cifras que permiten medir el impacto de la legalización, en lo que se refiere a esta discriminación. Salvo en Colorado en el caso de los menores, sobre los que se centra ahora la actividad policial. “Los arrestos han aumentado notablemente entre los afroamericanos (+58%) y los hispanos (+29%), mientras que han bajado entre la población blanca (-8%)”, según el estudio.
En el plano económico, la cifra anual de negocio de la industria del cannabis recreativo alcanza los mil millones de dólares en cada uno de los dos Estados norteamericanos y se han creado miles de empleos. “Son las firmas especializadas en la fabricación de productos elaborados, el cultivo mayorista y las actividades auxiliares (consejo, inversión, etc.) quienes obtienen mayores márgenes, en torno al 30%, una rentabilidad cómoda desde un punto de vista económico”, detalla el estudio. Debido a la influencia de esta industria y del marketing inherente a ella, los modos de consumo también han cambiado. Entre los más jóvenes, el cannabis se fuma cada vez menos y se ingiere o inhala cada vez más.
Los dos Estados han obtenido importantes ingresos fiscales, que pronto pueden superar a los conseguidos por los impuestos que gravan el alcohol. Aunque una parte de estos recursos se ha destinado a la construcción de escuelas, sobre todo en Colorado, los investigadores, que “esperaban que se otorgara financiación a la evaluación de las políticas públicas sobre drogas, cuidados, prevención” se han visto “decepcionados”, según Ivana Obradovic.
El estudio evita tomar posiciones sobre una eventual regularización del mercado de las drogas en paíse como Francia. “La legalización es un término cajón de sastre para políticas públicas muy diferentes que se construyen a partir de la historia nacional, de la realidad del mercado local de las drogas, del contexto social. Es muy difícil trasladar una experiencia de un país al otro”, apunta el sociólogo David Weinberger, muy sorprendido por el cambio en las mentalidades que se ha producido. “Incluso entre los abiertamente contrarios a la legalización, las cosas han cambiado”, dice. “El jefe de policía de Colorado, que estaba abiertamente en contra de la legalización, ya no se imagina hoy volver atrás”.
“La legalización del cannabis, regulado y controlado, no estimula el consumo entre los menores”, señala por su parte Obradovic. Estos resultados preliminares confirman, en su opinión, que no hay un vínculo entre la legislación más restrictiva y los niveles de consumo, como ya se ha demostrado en Europa. “Es un mito creer que una legislación más estricta desalienta el consumo. Francia y Suecia son los países que cuentan con la legislación más represiva de Europa y sin embargo Francia encabeza el ranking de consumo y Suecia se encuentra en la cola. En los niveles de consumo del cannabis influyen más factores sociales y culturales, la accesibilidad del producto, la credibilidad de la ley”.
Desde el inicio del estudio en 2015, el terreno de juego de los investigadores se ha ampliado: otros seis Estados norteamericano han legalizado el cannabis con usos recreativos y Canadá se dispone a hacer lo mismo de aquí a mediados de 2018. nuevos laboratorios vivientes de la regularización del mercado de las drogas que les gustaría seguir explorando, si encuentran financiación.
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Traducción: Mariola Moreno
Leer el texto en francés:
Acumular un enorme retraso en políticas públicas en materia de drogas permite poder aprender de los ensayos y tanteos que llevan a cabo los pioneros. El estudio Cannalex (disponible en francés y en inglés, en este enlace), publicado el pasado 6 de octubre de 2017, ofrece un primer balance, muy provisional, de los efectos de la legalización del cannabis en Uruguay y en dos Estados de EE. UU. (Colorado y Washington). El resultado es moderadamente optimista.