El buen gobierno presupuestario en tiempos de covid

El proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado (PGE) para 2021 ha entrado en el Congreso una vez más con retraso respecto al mandato constitucional (artículo 134.3 CE) que obliga al Gobierno a presentar los PGE al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. Como recordamos en el último Informe sobre la Democracia del Laboratorio de la Fundación Alternativas, la inestabilidad política vivida en las últimas legislaturas ha provocado que ningún proyecto de presupuestos del Estado desde el año 2015 (PGE para 2016) haya llegado a la Cámara Baja en plazo, y que todos los presupuestos hayan tenido que ser prorrogados al ejercicio siguiente.

En esta ocasión, el retraso ha sido de sólo un mes, lo que supone una cierta mejora respecto a los antecedentes, y puede explicarse por el difícil contexto en el que se han elaborado los PGE 2021. Se trata de los primeros de nuestra democracia elaborados por un gobierno de coalición, en situación además de minoría parlamentaria, que deberá contar con el apoyo de diversos grupos, algunos de ellos con representación territorial, lo que puede complicar las negociaciones. A esta dificultad política, independiente del contexto covid-19, se suma la tensión sin precedentes que la pandemia ha provocado en las cuentas públicas. El déficit conjunto de las Administraciones Públicas se elevará por encima del 12% del PIB, según el último consenso de FUNCAS, o hasta el 14% según la previsión del FMI.

Una dificultad no menor son los elevados riesgos e incertidumbres que encierra el escenario macroeconómico sobre el que se sustenta la previsión de ingresos de los Presupuestos, muy dependiente de la evolución de la pandemia, de la magnitud de los daños económicos que acabe provocando y de la efectividad de las medidas de reactivación económica adoptadas en los sucesivos Reales-Decretos-Ley aprobados en 2020 y previstas para 2021.

El Plan Presupuestario enviado por España a la Comisión Europea para su evaluación prevé un déficit conjunto de las AAPP para 2021 del 7,7% del PIB (5,2% del PIB la Administración Central, que asumiría 2,7 puntos del déficit de la Seguridad Social y 1,1 puntos de las Comunidades Autónomas) en un escenario con medidas. Es decir, siempre que la aplicación efectiva del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (presentado por el ejecutivo el 13 de octubre) y las inversiones a las que se destinen los 27.000 millones previstos del Fondo de Recuperación de la UE permitan elevar el crecimiento del PIB en 2021 del 7,2% inercial (escenario sin medidas) al 9,8%, lo que supondría un impulso del crecimiento de más de 2,5 puntos. En este escenario con medidas, la deuda pública superaría en todo caso el 117% del PIB en 2021.

Como sabemos, esta situación excepcional ha llevado a las instituciones europeas a flexibilizar las reglas fiscales del Pacto de Estabilidad en 2020 y 2021 para aumentar el margen presupuestario de los Estados miembros, principales responsables de las medidas frente a la covid-19 y sus consecuencias, más allá del importante complemento que suponen el Fondo de Recuperación y otros mecanismos adoptados por la UE.

También en el ámbito interno se ha aplicado la cláusula de excepcionalidad. El 20 de octubre, el Congreso dio el visto bueno a la solicitud del Gobierno de apreciación de las circunstancias excepcionales que prevén los artículos 135.4 de la Constitución y 11.3 de la Ley Orgánica de Estabilidad, para permitir al Estado, a la Seguridad Social y a las comunidades autónomas superar los límites de déficit y deuda pública y elevar el techo de gasto del Estado en 2021. Los objetivos que han quedado en suspenso habían sido fijados por el Consejo de Ministros el 20 de febrero de 2020 y ratificados unos días después por el Congreso y el Senado.

Sin embargo, lo relevante es que esta excepcionalidad presupuestaria no implica una relajación, sino precisamente el refuerzo, de los principios de buen gobierno presupuestario postulados por la OCDE y reflejados en la gobernanza económica de la UE, que se orientan a la transparencia y la coordinación europea de las políticas económicas; a facilitar la rendición de cuentas; a la evaluación de resultados; al control democrático de las finanzas públicas y, en definitiva, a mejorar la calidad del gasto público con un control democrático efectivo de las finanzas públicas. La estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera siguen siendo principios constitucionales, y la activación de la cláusula de salvaguardia del Pacto de Estabilidad de la UE permite una desviación temporal de la trayectoria de ajuste siempre y cuando dicha desviación no ponga en peligro la sostenibilidad de la deuda pública a medio plazo. La planificación plurianual de ingresos y gastos y la prudencia y fiabilidad de los escenarios macroeconómicos siguen siendo esenciales en este sentido, a pesar de las dificultades planteadas por la pandemia.

La necesidad de preservar estos principios ha llevado a la Comisión Europea a recordar a los Estados miembros que la suspensión de las reglas fiscales en la UE no supone una relajación de sus competencias supervisoras, más si tenemos en cuenta que de ello dependerá la aplicación del Fondo de Recuperación, como han expresado el Vicepresidente Dombrovskis y el Comisario de Economía Gentiloni a los ministros de finanzas de los Estados miembros en fechas previas a la remisión de los Planes Presupuestarios.

En el mismo sentido, la suspensión de las reglas fiscales a nivel nacional es transitoria, y conlleva además, por la misma Ley de Estabilidad, la obligación de presentar, en el plazo de un mes, un plan de reequilibrio a medio plazo. Así lo ha recordado la AIReF en su preceptivo informe sobre la concurrencia de las circunstancias excepcionales. En dicho Informe, el organismo ha opinado que para que el reciente Plan de Recuperación del Gobierno pueda considerarse como un verdadero plan fiscal a medio plazo, deberá recoger las previsiones de los principales agregados fiscales, de modo que “pueda servir como instrumento de política presupuestaria más allá del calendario presupuestario anual”, tanto más cuanto que las inversiones y reformas asociadas al Fondo de Recuperación de la UE tienen un carácter plurianual.

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En consecuencia, si los principios de buen gobierno presupuestario son siempre un factor de calidad institucional y de control democrático, su especial observancia será además condición necesaria en los próximos años para promover la calidad y credibilidad de las cuentas públicas, retornar a niveles de deuda pública sostenibles, vigilar la aplicación eficaz de los fondos europeos e implementar las reformas estructurales que mejoren la resiliencia de nuestro sistema productivo en los contextos de crisis a los que nos venimos acostumbrando en las dos últimas décadas.

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Juan Manuel Andrés Jovani, economista y politólogo, analista de la Fundación Alternativas