El fin de la alarma amenaza con provocar un caos jurídico si surgen disputas sobre cómo gestionar la cuarta ola

Restricciones, impugnaciones, recursos, avales, decisiones contradictorias, batallas políticas que se dirimen en la justicia... Y vuelta a empezar. El previsible fin del segundo estado de alarma el 9 de mayo devuelve a España a un panorama que ya conoce en lo que al control de la pandemia de coronavirus se refiere: el mismo que tuvo lugar entre el final del verano de 2020 y el día en que se decretó la medida excepcional hace seis meses. La situación, según los expertos en Derecho Constitucional consultados por infoLibre, no ha cambiado de octubre hasta ahora, pues no hay ningún instrumento jurídico nuevo que permita a las administraciones públicas más margen de maniobra en las medidas que se requiera imponer para controlar los contagios, por lo que de nuevo serán los jueces los que tengan la última palabra a la hora de avalarlas o rechazarlas. Y no hay razones para pensar que desaparecerá sin más la disparidad de criterio vista el año pasado entre unos tribunales y otros. Todo en medio de una posible cuarta ola que ya empieza a asomar con una incidencia que no ha parado de subir desde el 18 de marzo hasta situarse en los 167,97 casos por cada 100.000 habitantes.

El estado de alarma que entró en vigor el 25 de octubre de 2020 fue una respuesta a las peticiones de algunas comunidades autónomas, que después de todo el verano con las competencias de Sanidad recuperadas tras la primera ola de la pandemia solicitaron herramientas que les permitieran establecer medidas como el toque de queda o los cierres perimetrales debido a las altas tasas de incidencia de contagios que habían ido en aumento después del verano. Como dijo entonces el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, "el estado de alarma es la herramienta constitucional para situaciones extremas y la situación que vivimos es extrema", y por tanto hacían falta medidas contundentes con el objetivo de evitar tener que recurrir de nuevo al confinamiento domiciliario.

La aprobación de esta medida extrema llegó también después de semanas de incertidumbre jurídica ante lo que podían hacer o no las comunidades autónomas para limitar derechos como la movilidad, derechos fundamentales que, en teoría, sólo puede suspender el artículo 116 de la Constitución, que contempla los estados de alarma, de excepción y de sitio. Sin estas excepciones, cada decisión del gobierno autonómico de turno que limite derechos fundamentales debe ser refrendada por el Tribunal Superior de Justicia correspondiente, tal y como establece la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. En la mayoría de los casos contemplados en 2020, los jueces las avalaron, aunque en otros las echó abajo. En este contexto, se dieron situaciones en las que un tribunal de una región ratificaba una medida que en otro territorio había sido rechazada. Y los tribunales también fueron escenario de batallas políticas como, por ejemplo, la que mantuvo la Comunidad de Madrid con el Gobierno central a propósito de las medidas restrictivas planteadas de cara al puente festivo del 12 de octubre.

El segundo estado de alarma se planteó con una duración de seis meses y Sánchez ya ha anunciado que esta intención en principio se va a cumplir. La vicepresidenta primera del Gobierno, Carmen Calvo, ha manifestado que las comunidades tienen sus competencias y que la legislación sanitaria vigente "permite muchas respuestas" sin necesidad de modificar ninguna ley, además de recordar que el Consejo Interterritorial de Salud seguirá en funcionamiento y será el organismo donde se coordinen las medidas a adoptar entre el Estado y las comunidades. Todo esto a pesar de que el Ejecutivo se comprometió con Ciudadanos en junio del año pasado, como condición para tener su apoyo para una última prórroga del primer estado de alarma, a presentar una serie de reformas legales para "establecer un mecanismo alternativo" que permita establecer medidas de control sin necesidad de acudir al artículo 116 de la Constitución.

"Como el día de la marmota"

Con legislación sanitaria vigente, Calvo se refiere a la Ley Orgánica de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, bajo cuyo paraguas se adoptaron el año pasado muchas de las medidas puestas en marcha por las autonomías, pero que, según los expertos consultados, no permite limitar derechos fundamentales. Tampoco la Ley General de Salud Pública, que además no tiene rango orgánico. O, al menos, no deberían poder limitar esos derechos, porque hubo tribunales superiores de justicia que avalaron ciertas restricciones interpretando que esta norma era suficiente o que la situación pandémica las requería. La situación, por tanto, es exactamente igual que en octubre, según alertan varios juristas. "Va a ser como el día de la marmota", ha comentado el catedrático de Derecho Constitucional Lorenzo Cotino, que advierte de que la "inseguridad jurídica" que ya quedó patente en verano y principio de otoño de 2020 se va a reproducir a partir del 9 de mayo.

La mencionada ley orgánica, que data de 1986, establece en su artículo tercero una disposición tan "general" que, en opinión de este catedrático, acabó por dar lugar a resoluciones contradictorias de los tribunales. Según la norma, "con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, la autoridad sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible".

Como remarcan los expertos consultados, la ley no fue pensada para una pandemia como la actual, sino para casos más esporádicos y de grupos reducidos, no para poblaciones de cientos o miles de personas o para limitar la movilidad de comunidades autónomas enteras. Sin embargo, tal y como recuerda Cotino, antes del segundo estado de alarma dos tribunales avalaron decisiones que, en principio, los juristas no contemplaban para una situación que no pase por el estado de alarma o el estado de excepción. Así, por ejemplo, el Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de la Comunidad Valenciana validó el toque de queda que el Gobierno de Ximo Puig acordó sin estado de alarma. Los jueces opinaron entonces que ley orgánica proporcionaba “suficiente cobertura normativa". Por las mismas fechas, el TSJ de Navarra ratificó el confinamiento perimetral de esta comunidad, aunque advirtió de que para futuras medidas restrictivas el Gobierno foral debería solicitar la autorización previamente.

Carlos Vidal, catedrático de Derecho Constitucional de la UNED, ve "discutibles" ambas resoluciones de estos tribunales, pero considera que revelan el "terreno de incertidumbre" en el que volverá a entrar España cuando finalice el estado de alarma y haya que seguir gestionando una pandemia que parece entrar en su cuarta ola a pesar de los avances en la vacunación. Vidal también opina que al no haberse modificado en absoluto el marco legislativo, las decisiones de los jueces podrán seguir siendo dispares y hasta contradictorias en ciertos casos. "En general las medidas han sido avaladas, pero han puesto a los jueces entre la espada y la pared, entre proteger los derechos fundamentales y restringirlos para evitar contagios", lamenta otro experto.

La solución: reformas legales

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La situación se complica cuando, en caso de que una comunidad autónoma no esté de acuerdo con una resolución del Consejo Interterritorial de Salud, la pueda recurrir ante la Audiencia Nacional, por ser el órgano competente para entender de decisiones de este órgano, con la posibilidad de solicitar medidas cautelares, pero al mismo tiempo deba acatar lo que allí se decide y enviar su correspondiente decreto al tribunal superior para pedir su ratificación. Un lío jurídico cuya solución pasaría, en opinión de los expertos, por reformas de las leyes ya en vigor, como la de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, o la aprobación de otras nuevas que clarifiquen el marco y, por tanto, hagan más efectivas las medidas de control de la pandemia.

La misma reclamación también fue trasladada a algunas de las resoluciones que fueron adoptando los tribunales superiores el año pasado, ratificaran o no las medidas aprobadas por los gobiernos autonómicos. Es lo que dijeron, por ejemplo, los magistrados del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en octubre, cuando manifestaron que no entendían cómo ante un escenario sanitario como el que ha traído el covid-19 no se había abordado “una reforma del marco normativo más acorde con las confesadas necesidades de combatir eficazmente” la pandemia y “afrontar la grave crisis sanitaria que padece el país”. Según afirmaron, hay consenso doctrinal sobre el hecho de que las normas actuales que permiten la limitación de derechos fundamentales para proteger la integridad física y la salud son “ciertamente deficientes” y necesitan “clarificación”.

La vicepresidenta del Gobierno, sin embargo, no opina igual y ya ha dejado claro que "no hay que modificar ninguna legislación, no hay que añadir nada para afrontar el 10 de mayo", apuntando además que las decisiones que se adopten en el Consejo Interterritorial son "de obligado cumplimiento" porque, según dice, así lo avaló recientemente el Tribunal Supremo. El catedrático de la UNED, sin embargo, no está de acuerdo con este planteamiento, pues, tal y como ha explicado, el alto tribunal lo que hizo hace unas semanas fue mantener el cierre perimetral de la Comunidad de Madrid en Semana Santa en el auto en el que resolvía una petición de cautelares solicitada por Vox, pero no entró a valorar el fondo del asunto, por lo que no se pronunció sobre el alcance de los acuerdos del Consejo.