Fusión de municipios: una propuesta condenada al fracaso

La crisis económica ha puesto en cuestión la viabilidad de muchos municipios españoles. El mantra repetido por los que defienden que las 8.115 corporaciones locales que existen actualmente en el país son demasiadas –el último registro, de 2012, no incluye la fusión de Oza dos Ríos y Cesuras, en Galicia, que tuvo lugar en 2013– es que este abultado número tiene como consecuencia un despilfarro de recursos inasumible para un tiempo como el actual. 

El actual Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas parece ser uno de los abonados a esta teoría. En mayo del año pasado este departamento sacó a la luz unos cálculos propios que determinaban que 5.583 pueblos de menos de 5.000 habitantes y 344 de entre 5.000 y 20.000 eran ineficientes porque prestaban sus servicios a un coste superior del que podrían ofrecerlos, según una información recogida por Europa Press. Aunque en la presentación de esos datos no se dijo que el ahorro pudiera conseguirse por la vía de la fusión, sí se dio a entender que eran inviables económicamente. Y su titular, Cristóbal Montoro, sí ha dicho en más de una ocasión que la dispersión administrativa, en ocasiones, es "muy costosa". 

En la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), que siempre se ha opuesto a la imposición de uniones de municipios, dicen no contar con estudios rigurosos sobre el impacto que pueda tener en el ahorro en la prestación de servicios municipales las hipotéticas fusiones a las que el presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, volvió a aludir el pasado lunes ante la plana mayor de su partido, según contó después la secretaria general del PP en rueda de prensa. Y aseguran que cerrar pueblos atendiendo al tamaño no está en la agenda de negociación de la FEMP con el Ejecutivo. 

Este viernes, en la rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros, los periodistas preguntaron a Soraya Sáenz de Santamaría sobre este asunto y ella esquivó la cuestión. Rajoy, por su parte, desde ese Comité Ejecutivo Nacional del PP en el que, según Cospedal, se habló del tema, no ha vuelto a decir una sola palabra. Ha optado por centrarse en el tema de la reducción de aforados y en la elección directa de alcaldes. Por el momento, el Ejecutivo no ha dado más datos sobre el nivel mínimo de población que considera óptimo para que dos o más municipios se fusionen ni sobre cuántas poblaciones se verían afectadas por este plan. La realidad es que el 95% del total municipios que hay en España (7.717) cuentan con menos de 20.000 habitantes. Los que tienen menos de 5.000 habitantes son 6.803.

Sin embargo, no es la primera vez que actual Ejecutivo abre este melón. El Programa de Estabilidad y el Programa Nacional de Reformas 2012-2015 que el Ejecutivo remitió a Bruselas en abril de 2012 incluía este asunto en su capítulo de objetivos. De hecho, la vicepresidenta del Gobierno, Soraya Sáenz de Santamaría, dijo en ese momento que España tenía un número de ayuntamientos "muy superior a otros países europeos" y que, por tanto, habría que "introducir medidas de racionalización, eficiencia y reducción del gasto público". 

Finalmente, explican desde la secretaría de Estado de Administraciones Públicas, ese asuntó se canalizó, un año después y de forma descafeinada, a través de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, conocida como la reforma local. Aunque en los primeros borradores –llegaron a elaborarse casi una treintena– sí se apostaba por forzar la unión de ayuntamientos, finalmente lo que incluye la norma que se aprobó en el Congreso en diciembre de 2013 son incentivos a la fusión voluntaria. Es decir, esta ley no impone que haya fusiones, si bien establece beneficios para los municipios que lo hagan. Entre ellos, incrementar su financiación, darles preferencia a la hora de asignarles planes de cooperación local o de subvenciones o la dispensa en la prestación de nuevos servicios obligatorios como consecuencia del aumento poblacional. El requisito para que puedan hacerlo es que lo decida una mayoría simple del pleno municipal y no por mayoría absoluta, como establecía la ley anterior.

La fusión de municipios fue precisamente uno de los asuntos más polémicos de una norma que creó más de un quebradero de cabeza al ministro Montoro. Los alcaldes se pusieron en contra desde el principio y el concepto acabó incluso desapareciendo de algunos de los borradores de la reforma, si bien finalmente se incluyó en los términos comentados.

El argumentario oficial de la FEMP, que preside el alcalde de Santander, Iñigo de la Serna (PP), es que una fusión de municipios sólo puede tener lugar siempre que sea a petición de estos y que se lleve a cabo "respetando la autonomía municipal". No obstante, fuentes de este organismo señalan que este asunto no está sobre la mesa en sus conversaciones con el Ejecutivo, aunque reconocen que sí lo estuvo durante los primeros meses de Gobierno cuando el posible rescate a España era un tema candente. De hecho, explican que es un "tema delicado" y que puede ser "una fuente de conflictos" y que por eso mismo se optó por no incluirlo como obligación en la reforma local. El presidente gallego, Alberto Núñez Feijóo, intentó hacer algo similar en su comunidad y al final la propuesta también cayó en saco roto. 

Montse Muñoz

, secretaria del Área Institucional de IU, cree que el número de municipios no genera en sí mismo problemas económicos porque son precisamente los consistorios más pequeños los que tienen menos problemas financieros. "Lo que sí hay que fomentar son fórmulas de colaboración para garantizar una correcta prestación de servicios a todos los ciudadanos", señala. A su juicio, la fusión de municipios abriría una brecha de desigualdad entre los habitantes del entorno rural y los que viven en espacios urbanos y también restaría elementos de expresión democrática a la ciudadanía, pues son los pueblos más pequeños donde más participación en la gestión suele haber por parte de los vecinos. Abel Caballero (PSOE), alcalde de Vigo y vicepresidente de la FEMP, declinó opinar para este reportaje. 

Motivación económica

Aunque nadie se opone a la fusión voluntaria, sí hay expertos que consideran equivocada la motivación económica. Antonio Embid, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza, cree que no tiene sentido sustentar un plan de este tipo en un pretendido ahorro que, a su juicio, "sería una gota de agua en el mar del déficit de las administraciones públicas, no de las entidades locales que, salvo algunas excepciones, tienen sus cuentas saneadas". De hecho, según datos de la Comisión Europea, las administraciones locales cumplieron sobradamente su objetivo de equilibrio presupuestario en 2013, registrando un superávit equivalente al 0,4 % del PIB.

Embid recuerda que la mayoría de alcaldes y concejales de los pueblos pequeños no reciben remuneración alguna en función de su cargo y que sólo cobran determinadas dietas para desplazamiento u otro tipo de gastos derivados de sus funciones. Embid cree que ese "pequeño ahorro" que podría lograrse sería consecuencia de lograr economías de escala que sí son más eficientes. "Es cierto que es más barato recoger la basura de mil habitantes que de cien", asevera, si bien concluye que ese tipo de servicios se pueden abordar de forma conjunta a través de otras fórmulas de colaboración como las mancomunidades, que ya utilizan muchos municipios para la gestión del agua, las basuras, los bomberos... E incluso otro tipo de fórmulas como los consorcios para la prestación de servicios o las comarcas que, por ejemplo, existen en Aragón. 

Luciano Parejo, catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad Carlos III de Madrid, cree, no obstante, que sí es imperioso debatir sobre el reparto competencial. Sin embargo, no es tan partidario de asentar el sistema de las mancomunidades, especialmente para municipios que superan los 5.000 habitantes. "La reforma local las considera instituciones intermedias basadas en la voluntad de los regidores del municipio. Eso puede generar problemas de transparencia de cara a los ciudadanos u otro tipo de conflictos especialmente dentro de un momento de crisis. Por ejemplo, si uno de los municipios está pasando por una situación económica peor y deja de aportar lo que debe a la mancomunidad, ¿sus habitantes se quedan sin la prestación de esos servicios o son los otros pueblos los que tienen que compensar la cantidad que no se ha aportado?", se pregunta. 

Parejo considera que una de las soluciones puede pasar por gestionar los servicios a escala provincial. Aunque para eso habría que regular el papel de las diputaciones –"consideradas entidades de segundo grado y no acostumbradas a las prestación de servicios directos", explica–, algo que no incluye la recién estrenada reforma local. 

La realidad es que no se conocen estudios económicos rigurosos que ayuden a decantarse por la supresión de entidades locales. Y el anuncio de esta semana, a juicio de los expertos, aparece más ligado a una situación de crisis o de oportunidad política que a otro tipo de cuestiones de carácter operativo. "Cualquier tipo de reforma del régimen local, pensable y, por tanto, perdurable, parece incompatible con los márgenes temporales de una situación de crisis y es también relativamente presumible que sus efectos económicos, sobre todo, pero también de otra índole, se percibirían ya fuera de la misma", señala Embid. En este sentido, celebra que la reforma local vaya a hacer más transparentes los costes de suministro de los servicios públicos locales, pues la norma obliga a los ayuntamientos españoles a publicar lo que les cuesta cada servicio. A partir de entonces se podrán establecer comparaciones por la mayor o menor eficiencia de los gobiernos municipales.

Diferentes ayuntamientos españoles se posicionan en contra de la reforma local

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La fusión de municipios no es algo que resulte ajeno a la realidad de otras naciones europeas. Si bien, señala Embid, hay que tener en cuenta las particularidades de cada país y la forma en que se define su territorio. El último país que ha llevado a cabo un proceso de fusión ha sido Grecia. En situación de bancarrota y alentado por la feroz crisis económica y la supuesta voluntad de ahorrar dinero público, el país heleno acabó con 679 municipios. El ahorro que pretendía lograrse a través de la colaboración en la prestación de servicios se calculó en torno a los 1.185 millones de euros. Suecia, Holanda, Dinamarca o Bélgica también llevaron a cabo grandes procesos de fusión, aunque lo hicieron a mediados del siglo pasado. Según Parejo, en Inglaterra también se eliminaron más del 70% de los municipios y, en Alemania, casi la mitad. 

La realidad es que el debate está ahí. Y por eso conviene determinar quién sería el encargado de establecer ese nuevo mapa. Los procedimientos de fusión, coinciden Embid y Parejo, corresponden a las comunidades autónomas. Aunque, claro está, el Estado puede regular este asunto a través de una ley básica que correspondería después a las autonomías desarrollar en el ámbito de sus competencias. Parejo señala, sin embargo, que una norma de este calado podría plantear algún conflicto en términos de inconstitucionalidad "no por el hecho de que se lleve a cabo la fusión, sino por quién la lleva a la cabo", porque la Carta Magna también reconoce ciertos espacios de autonomía a las entidades locales. En todo caso, Embid considera que, de abordarse este asunto, sólo tendría justificación si estuviera respaldado por un gran pacto nacional. 

Pero además del terreno legislativo, los expertos coinciden en que este tema puede hacer florecer tensiones históricas y culturales en un país con gran tradición localista. Y es que, como sentencia con ironía Embid, "en España la gente es muy de su pueblo".