¿Puede un Gobierno en funciones iniciar la ratificación de tratados como el Acuerdo de París?

La legitimidad de un Gobierno en funciones para ratificar tratados internacionales, previo paso por las Cortes, se puso en cuestión la semana pasada a cuenta de un acuerdo de gran relevancia para nuestro futuro cercano y lejano: el Acuerdo de París contra el cambio climático, firmado en abril por la inmensa mayoría de la comunidad internacional. La ministra de Agricultura y Medio Ambiente, Isabel García-Tejerina, aseguró que el Ejecutivo no puede iniciar el proceso para que el Congreso y el Senado den, como está previsto, su visto bueno a la rúbrica. En cambio, las organizaciones ecologistas opinan que el interés general y la urgencia del tema entre manos justifican que el Gobierno interino tome las riendas de la ratificación, y del mismo modo se manifestaron PSOE y Unidos Podemos en sendas proposiciones no de ley. Los expertos consultados por infoLibre discrepan sobre si la ratificación de tratados internacionales con un Gobierno provisional al mando se ajusta a derecho. La realidad es que más de 60 de ellos, según una información de ABC, se encuentran esperando a un pacto que ponga fin al bloqueo político.

El ordenamiento jurídico español no podía prever que un Gobierno en funciones pudiera alargarse casi un año, así que las leyes no son específicas y abren la puerta a la interpretación. En primer lugar, el artículo 21 de la Ley del Gobierno establece que un Ejecutivo interino debe limitar su labor a la gestión ordinaria de los asuntos públicos salvo "razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique" y en "casos de urgencia debidamente acreditados", y prohíbe expresamente la presentación de proyectos de ley.

Con respecto al caso que nos ocupa, la ratificación de tratados internacionales, el artículo 94.1. establece que los acuerdos que sean "de carácter político" o que supongan la "modificación o derogación de alguna ley" o "medidas legislativas para su ejecución" deben pasar sí o sí por las Cortes. Y será el Consejo de Ministros el que traslade a las Cámaras el acuerdo, según el artículo 155 del Reglamento del Congreso. Esta presentación, coinciden los expertos, no es una mera cuestión burocrática. Pero difieren en si, a pesar de ello, acuerdos como el del París podrían o no estar ya vigentes en nuestro país. Discrepan, también, en la utilización de la aplicación provisional de un acuerdo de esta naturaleza: una figura jurídica que permite ponerlos en marcha sin la autorización del Parlamento.

La catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense de Madrid, Araceli Mangas, es del bando del sí. Mangas considera que debe diferenciarse entre tratados bilaterales, entre dos países, en los que la posición del Gobierno tiene mucha más fuerza en la negociación y pueden considerarse equivalentes a proyectos de ley –prohibidos expresamente por la Ley de Gobierno– y tratados multilaterales como el Acuerdo de París. "Es un tratado fruto de una colectividad de ideas, no se trata de la posición ideológica del Gobierno del PP. No se ha negociado (el de París), ha sido la Unión Europea", considera Mangas. "Todos los que necesitan el acuerdo de las Cortes el Gobierno no tiene por qué frenarlos, porque las Cortes no están en funciones, están en plena actividad", afirma.

Dentro de los que apuestan por negarle al Gobierno provisional la legitimidad para iniciar la ratificación de los tratados internacionales se encuentra el catedrático en la misma área de la Universidad de Oviedo, Javier Andrés González. Opina: "Los tratados internacionales implican decisiones políticas de gran trascendencia. Consecuentemente, excede de los actos de mera gestión. Es comprensible. La decisión de negociar un tratado internacional es una decisión política de a qué nos dirigimos y sobre qué negociamos". A pesar de que se necesite el visto bueno de las Cortes y no sea una decisión unilateral del Ejecutivo, González considera que cualquier medida en la que esté involucrado el Gobierno y que comprometa el futuro del país debe estar paralizada. Ni aunque se haya firmado: "Con respecto al Acuerdo de París, en lo que corresponde a la participación de España como Estado, yo creo que esa decisión no se podría tomar. España, cuando lo firma, dice: 'Sé de qué va el tratado y me voy a tomar un tiempo para ver si me comprometo o no'. Pero la ratificación es una decisión de mayor trascendencia".

La profesora de Derecho Internacional Público de la Universidad de Málaga, Maribel Torres, es de la misma cuerda. Alude a las consecuencias de la ratificación: se toma una decisión a largo plazo y, además, según cree, acuerdos como el de París conllevan una serie de normas que tendrían que implantarse para su correcto funcionamiento. "Seguramente, el Acuerdo de París va a necesitar desde cambios normativos dentro de nuestro ordenamiento hasta la adopción de medidas presupuestarias para poner en marcha algunas de las obligaciones", asegura. Además incide, al igual que González, en que "carece un poco de sentido que se pretendan adoptar obligaciones internacionales que pusieran en entredicho lo que podría llegar a pasar en el inmediato futuro", debido a que el impulsor de la iniciativa, el Gobierno interino, no cuenta con la confianza de las Cámaras y, por ende, de los ciudadanos.

¿Y el interés general?

La excepción del artículo 21 de la Ley de Gobierno, que establece que en base al "interés general" un Ejecutivo interino puede extralimitarse en sus funciones, es el argumento que defienden ecologistas y grupos parlamentarios para pedir el inmediato comienzo del proceso de ratificación del Acuerdo de París. Nos jugamos mucho en la lucha contra el cambio climático, según todas las evidencias, por lo que nos atañe a todos. La catedrática de la Complutense Araceli Mangas considera que es otra razón más por las cuales el Gobierno sí puede mandar a las Cortes tratados internacionales como este. González no lo ve así. La aplicación de esta disposición "sería para casos extremos. Ahora no me atrevo a imaginar qué supuesto podría tener tan excepcional relevancia…", afirma el doctor de la Universidad de Oviedo.

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¿Y la aplicación provisional?

Con respecto a la aplicación provisional, figura que permite aprobar de manera transitoria un tratado internacional sin pasarlo por las Cortes, Torres afirma que el "interés general" al que hace referencia la Ley del Gobierno se podría utilizar en dicha aplicación, pero solo "en situaciones muy excepcionales". "Si no, sería un fraude. El Gobierno podría aplicar provisionalmente todo lo que se le antojara", advierte la profesora. Mangas y González son de la misma opinión: sí, pero en casos muy contados. "Una aplicación provisional que agota las consecuencias del tratado podría ser fraudulenta. Pero si el Gobierno considera que, mientras se solventan problemas, considero que es algo beneficioso para mi país… pero lo que no se puede hacer por medio de esto es aplicar tratados que atañen graves consecuencias políticas", advierte González.

El PSOE se manifestó a favor de tomar esta medida para poner en funcionamiento cuanto antes el Acuerdo de París, pero los expertos no se manifestaron al respecto de esta disposición en la lucha contra el cambio climático. Las leyes fueron hechas para un Gobierno en funciones como algo excepcional y por ello no son exhaustivas en este sentido. La ratificación de tratados como el firmado en Francia queda a merced de la apreciación y la interpretación del poder vigente.