Los límites del 155: una situación extraordinaria que no pueda resolverse de otro modo y una aplicación temporal

El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, reveló este lunes que los servicios jurídicos del Estado ya han establecido que un Gobierno en funciones puede poner en marcha el artículo 155 de la Constitución para intervenir una comunidad autónoma, lo que implica enviar un requerimiento a su presidente y, en caso de entender que no es atendido, convocar la Diputación Permanente del Senado para establecer los mecanismos y los límites de la intervención.

Pero, aunque el Gobierno pueda hacerlo, ¿se dan las circunstancias para ponerlo en marcha de nuevo en Cataluña?

Las dos sentencias dictadas este mismo año por el Tribunal Constitucional en torno a la aplicación del artículo 155 a Cataluña en 2017 —una a instancias de Unidas Podemos y la otra a petición del Parlament de Cataluña—, además de validar las decisiones tomadas en aquel momento por el Gobierno de Mariano Rajoy y por el Senado, establecieron algunos límites que arrojan algo de luz sobre el polémico procedimiento de intervención de una autonomía. El TC añadió estas consideración motivado por la “indiscutible relevancia constitucional que ofrece la cuestión”, habida cuenta de que se trata de “una disposición constitucional de gran importancia para nuestro modelo de descentralización territorial”.

Lo primero que subraya el tribunal tiene que ver con los hechos que pueden motivar su aplicación. Se trata, asegura, de imponer a una comunidad autónoma incumplidora de sus obligaciones constitucionales o legales el “cumplimiento forzoso” de las mismas o, en su caso, de proteger “el interés general de España”.

Pero no cabe interpretar libremente “el interés general de España”. Este apartado del artículo 155 “no habría nunca de denunciarse al margen del derecho. Es decir, como una cláusula general habilitante para la intervención discrecional en la autonomía, en la que, con arreglo a apreciaciones políticas o de mera oportunidad, se prescinda de constatar la infracción de la Constitución y las leyes”. Eso “no se compadecería”, advierte el TC, “ni con el principio de Estado de Derecho ni con la garantía constitucional de la autonomía que son mandatos esenciales de nuestro ordenamiento constitucional”.

¿De qué habla la Constitución cuando se refiere a un “atentado al interés general de España”? Según el TC, de un supuesto “en el que se hace patente el menosprecio de la comunidad autónoma, ostensible desde el prisma de cualquier observador razonable, tanto de la Constitución como del principio de lealtad constitucional que obliga a todos”.

Para forzar el cumplimiento de las leyes, razona el Constitucional, el artículo 155 permite “la constricción de la autonomía, con mayor o menor alcance, y, por lo mismo, la inaplicación excepcional de normas estatutarias y legales y su desplazamiento temporal”. Pero siempre de acuerdo con las reglas que decida el Senado a propuesta del Gobierno de turno. Y teniendo en cuenta que aunque permita “limitar, constreñir o asumir competencias autonómicas”, eso “no implica que pueda ser entendido o aplicado como si la vía que abre quedara exenta, a su vez, de todo límite”.

El 155, subraya el TC, es una “modalidad de control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas” que tiene carácter “extraordinario”. Eso significa que su aplicación “solo procede en circunstancias especialmente críticas, a fin de remediar la conducta de una comunidad autónoma, manifestada mediante actos o disposiciones formales, o resultante de comportamientos fácticos, en la que pone de manifiesto la grave alteración jurídica e institucional en parte del territorio nacional”.

El límite, precisa el TC, es “afrontar incumplimientos constitucionales extremadamente cualificados”. Tiene que ser una “medida de último recurso del Estado ante una situación de incumplimiento manifiesto y contumaz o de incumplimiento flagrante de las obligaciones constitucionalmente impuestas”. “No es un fin en sí mismo, sino un instrumento para garantizar la validez y eficacia de la Constitución” cuando no exista otra vía para restaurar el orden constitucional.

Y sólo puede emprenderse cuando las vías ordinarias “de control, jurisdiccionales o no, hayan resultado insuficientes”, de ahí que sea una vía “de último recurso” que “exige, bien que las vías ordinarias de control hayan resultado infructuosas, bien que así se aprecie indubitadamente que lo fueran a ser, a la vista, en este segundo caso, de la naturaleza de la contravención, de la actitud manifiesta de las autoridades autonómicas o de ambas consideraciones”.

Porque el artículo 155, recordaron en su día por unanimidad los magistrados del TC, “no es el único modo de hacer cumplir a una comunidad autónoma las obligaciones que la Constitución, el estatuto de autonomía o las leyes le imponen o de impedir que atente contra el interés general”.

De ahí que no se pueda utilizar “para reparar los efectos de cualesquiera contravenciones de la Constitución o, en general, de las leyes por los órganos superiores de una comunidad autónoma”. Hacerlo sería “exorbitante” porque desplazaría los mecanismos constitucionales de control ordinario del Estado sobre las comunidades autónomas.

El TC recuerda que no cabe establecer “controles genéricos e indeterminados” porque “resultan contrarios al principio constitucional de autonomía”. Colocar a las comunidades autónomas en “situaciones de subordinación al Estado no resulta compatible con el principio de autonomía y con la esfera competencial que de éste deriva”.

La necesidad de un límite temporal

El carácter extraordinario de los hechos que motiven la intervención y la circunstancia de que no exista otro recurso para corregir la actuación de la comunidad autónoma no son las únicas condiciones que impone el TC, también exige que las medidas que se adopten no puedan “dar lugar a una constricción o limitación de la autonomía indefinida en el tiempo”. “Por su propia naturaleza ha de tener un límite temporal bien expresamente determinado o, como será lo más probable atendiendo a los supuestos que desencadenan su aplicación, determinable”.

Ese límite, precisa el tribunal, debe además fijarse en el Senado a partir de la propuesta del Gobierno para no “dejar en la incertidumbre el cuándo de la plena restauración de la autonomía, convirtiendo con ello la excepción en regla, con el perjuicio para la autonomía constitucionalmente garantizada”.

De ahí que la Cámara Alta esté obligada a precisar en su propio acuerdo cuándo quedará sin efecto la aplicación del 155 o, en su defecto, cuál es “la condición” que debe cumplirse para poner fin a la intervención de la autonomía.

La “alteración temporal del funcionamiento" del sistema institucional autonómico “en modo alguno puede dar lugar a la suspensión indefinida de la autonomía y, mucho menos, a la supresión institucional de la misma comunidad autónoma, como corporación pública de base territorial y naturaleza política”.

Los límites dentro de los cuales debe moverse la intervención de una autonomía en aplicación del 155 incluyen, además, que las medidas adoptadas tengan como único fin “restablecer el orden constitucional y, con él, el normal funcionamiento institucional de la comunidad autónoma en el seno de dicho orden”, lo que excluye cualquier decisión que se aleje de ese objetivo.

Por eso las “medidas necesarias” que el 155 permite aprobar y adoptar “están condicionadas” a “responder a la finalidad” de “obligar” a la comunidad autónoma a cumplir sus “obligaciones constitucionales y legales incumplidas” o “preservar o proteger el mencionado interés general” contra el que se haya atentado. Y nada más que eso.

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El 155 “no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para garantizar la validez y eficacia de la Constitución en aquellos supuestos en los que sea manifiesto que solo a través de esta vía es posible restaurar el orden constitucional”. Así que su finalidad no puede ser otra “que restablecer el orden constitucional y, con él, el normal funcionamiento institucional de la comunidad autónoma en el seno de dicho orden”, no su merma, ni mucho menos su supresión.

La intervención debe dirigirse a la restauración de la Constitución y el correcto funcionamiento de la comunidad autónoma, lo que “impide medidas tales como la derogación del Estatuto de Autonomía o la suspensión indefinida de esa misma autonomía. La comunidad autónoma no puede dejar de existir”.

De modo que la aplicación del 155 habrá de ser “parcial”. No podrá, explica el Constitucional, “incidir directa e indiferenciadamente sobre cualesquiera órganos y autoridades de la comunidad autónoma, pues la coerción estatal únicamente será posible sobre aquellos cuyas actuaciones guardan relación con el supuesto que, a juicio del Gobierno y del Senado, ha determinado la aplicación” del 155.