Muñoz Machado: "El título de la organización territorial del Estado es defectuoso"

A pesar de su estatus de referente académico, Santiago Muñoz Machado (Pozoblanco, Córdoba, 1949) renuncia al distanciamiento respecto de los hechos que marcan la actualidad pública. Asiste en persona. Participa. Quiere influir en los grandes temas. No como político, claro. No con adhesiones partidistas. Pero sí como experto. Como eminente jurista y prolífico ensayista. Como catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid y miembro de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas. Esta misma entrevista es resultado de esa voluntad de aportación a la discusión pública, en especial sobre los asuntos cruciales del Estado. Citemos dos: la Constitución española de 1978, que cree necesario reformar, y la crisis política catalana, que cree posible solucionar –o paliar– mediante dicha reforma.

Movido por este mismo compromiso divulgador acude a menudo a charlas, conferencias, congresos... En ocasiones lleva bajo el brazo el documento Ideas para una reforma de la Constitución, firmado por Muñoz Machado junto a otros nueve catedráticos de Derecho Constitucional o Administrativo: Eliseo Aja, Francesc de Carreras, Ana Carmona... El documento –"no es un manifiesto", corrige al escuchar el término–, que defiende una reforma que haga uso de técnicas federalistas para salir del atolladero territorial, se ha convertido en un referente jurídico para abordar la tantas veces nombrada como pospuesta revisión constitucional. Urge una reforma, afirma Muñoz Machado, que avisa de que no hay que confundirla con un "proceso constituyente". "Sería un enorme error", dice.

Muñoz Machado ha ganado el Premio Nacional de Historia de España 2018 por su obra Hablamos la misma lengua. Historia política del español en América (Crítica, 2017). Se hablará algo del pasado en esta entrevista, pero más del futuro, al que el catedrático mira con una esperanza no exenta de inquietud. A las puertas del 40º aniversario de la Constitución, tiene tres cosas claras: 1) La Constitución tiene recorrido por delante; 2) Hay que modificarla para que no pierda el paso del país; y 3) No será fácil.

La de Muñoz Machado es la segunda de una serie de entrevistas en profundidad realizadas por infoLibre con seis prestigiosos juristas españoles con motivo del 40º aniversario de la Constitución. El miércoles se publicó la conversación con Pablo Pérez Tremps [puedes consultarla aquí] y mañana le toca el turno a Paloma Biglino. 

PREGUNTA: Hace ya un año del documento de propuestas 'Ideas para una reforma de la Constitución'. ¿Ha tenido eco o ha sido una prédica en el desierto?Ideas para una reforma de la Constitución

RESPUESTA: Ha tenido mucho eco en cantidad de coloquios, jornadas... Este mismo mes he asistido a tres o cuatro conferencias en torno a este documento, que presentamos sin pretensiones, sin querer imponer nuestro criterio, sólo para enunciar algunas ideas. Queríamos enfocar los principales problemas que afronta una reforma constitucional. Primero fue muy bien recibido por los medios de comunicación y después ha ido convirtiéndose en un foco de referencia. El Círculo de Economía de Cataluña hizo en abril una presentación en la que recogía como solución las propuestas del documento, con el que tienen relación muchas de las propuestas que se están haciendo para afrontar la tensión. Por ejemplo, reformar el Estatuto, someterlo a referéndum y, con ocasión de eso, reformar en algo la Constitución española y someterla a referéndum.

P: ¿Cree que se está abriendo paso esa idea?

R: No se sitúa muy lejos de la posición que ha adoptado el actual Gobierno. Es difícil que pase nada, la situación es tensa. Ambas partes están empecinadas. El independentismo no quiere oír hablar de la Constitución, ni del Estatut, que es un derivado único de la Constitución. Y muchos de los llamados constitucionalistas prefieren mantener esta situación crítica, sin ofrecer solución. Difícil asunto. Pero hay que mantener la esperanza.

P: ¿Existe el riesgo de que una parálisis descuelgue a la política de la sociedad? ¿Puede la propia Constitución quedarse atrás?

R: Lo que hay es que abrir un tiempo de reformas en el que se vayan atendiendo los puntos más débiles de la norma fundamental. No hay que hacer todo a la vez. El título VIII, el de la organización territorial del Estado, es marcadamente defectuoso. El peligro es que la Constitución se quede atrás. Y en el título VIII ese riesgo es evidente. El resto de la Constitución está bastante fresca y los retoques necesarios son menores.

P: Lo más urgente es lo que menos consenso concita.

R: Hay que enfocar la reforma del título VIII como una operación para que desaparezcan algunos de sus viejos defectos originarios, derivados de que hubo cosas que no fueron bien resueltas, o defectos sobrevenidos, resultado de su aplicación. No está bien el título VIII, hace falta la reforma. Si además conseguimos que la Constitución sea más atractiva para todos los territorios españoles, especialmente para Cataluña, sería lo ideal. Crear un marco en el que todos se muevan con más seguridad, comodidad y tranquilidad.

P: ¿Se puede hacer la reforma con la crisis catalana aún abierta?

R: Ya no se pueden hacer reformas sin oír a las comunidades autónomas. El consenso ya no es sólo entre los representantes del pueblo en las Cortes. También necesita a las comunidades autónomas. Abordarlo ahora en plena crisis tiene sentido. Abordarlo ahora, con el Congreso muy fraccionado, también es adecuado, porque no se pueden imponer reformas constitucionales de una parte del Congreso contra otra parte. Hay que recuperar el consenso y la división facilita que todo lo que se haga sea con todos. El consenso no llega con un simple chasquido de dedos y una solución magistral. Hay que forzarlo con documentos de reforma bien argumentados. Y desde ahí ponerse a trabajar.

P: ¿Ese consenso se podría alcanzar en torno a una solución de tipo federal, con mayor participación de las comunidades autónomas en las decisiones del Estado?

R: Eso que se ha llamado federalización del Estado de las autonomías no es otra cosa que utilizar las experiencias, técnicas y herramientas de las que disponen los federalismos para mejorar la organización territorial. Tenemos que buscarlas ahí porque no hay otras. No es un capricho. Las soluciones son de carácter federal. O eso o retroceder hacia fórmulas centralistas. Y eso es imposible en la España de hoy. No es imaginable una España recentralizada en la que desaparezcan las asambleas legislativas.

P: ¿Imposible? El PP, ahora mismo el partido más votado de España, defiende una recuperación de competencias y señala al sistema educativo.defiende una recuperación de competencias y señala al sistema educativo

R: No se trata de negar que en algunas materias el reparto de competencias no ha funcionado bien. Eso hay que revisarlo. No hay necesariamente que ampliar competencias o potenciar las comunidades autónomas. A lo mejor hay cosas en las que hay que dar marcha atrás. No me refiero a esto [al decir que no es imaginable una España recentralizada]. Me refiero a que no pueden desaparecer las comunidades autónomas, o carecer de parlamentos, o no poder dictar leyes. Me refiero a que no pueden perder posición política. Otra cosa es cómo se resuelva el reparto de competencias en turismo, medio ambiente o educación. Ahí habrá que ajustar para que funcione mejor, y no hay que descartar que en algún sentido sea más recentralizado.

P: ¿Se podría llegar a cronificar la crisis constitucional?

R: Se puede cronificar, sí. Si no retocamos la Constitución, estaremos en una situación próxima a las vivencias con algunas Constituciones del siglo XIX, especialmente la de 1876, la de la Restauración. Siempre se presumía de que fue la de más larga vigencia, pero su longevidad se basaba en no hacerle caso, desautorizarla, ningunearla, no aplicar sus preceptos. Se llegaba a acuerdos que no eran acordes con la Constitución. Eso es una tragedia para el constitucionalismo, porque supone desconocer el valor superior de la Constitución y dejar su aplicación al arbitrio del poder legislativo o ejecutivo.

P: Pero eso no está pasando ahora en España.

R: Algunos atisbos hay. ¿O no es esto que describo lo que ocurre en las comunidades que dicen que no aplicarán una determinada ley, o una sentencia del Constitucional? No arriesguemos. No estamos en una situación catastrófica, pero conviene estar atentos. Ha habido declaraciones enfáticas, del tipo: "No acataremos". Y no sólo en Cataluña, las ha habido en otros lugares, a lo mejor con temas de menor calado político.

P: ¿El problema constitucional es de diseño o de práctica? ¿No ha faltado lealtad desde el Gobierno en el uso del recurso de inconstitucionalidad, por no mencionar las llamadas leyes de desconexión catalanas?recurso de inconstitucionalidaddesconexión

R: En el título VIII hay problemas de diseño. El reparto de competencias entre Estado y comunidades está muy mal hecho. Eso nunca se ha arreglado. Luego hay cosas que en la práctica se han dejado de aplicar, como las leyes de armonización del 150.3 o las de transferencia del 150.2. Las primeras son esenciales en cualquier sistema federal. Aquí se emplearon en 1981 con la famosa Loapa [Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico], el Constitucional la desautorizó y desde entonces hay un terror reverencial a todo lo que se le parezca. Además tenemos un Senado del que dice la Constitución que es una cámara de representación territorial y no lo es.

P: ¿Por qué?

R: El origen está en el modelo republicano, cuando no sabíamos si España se iba a convertir en un régimen de autonomías o una parte se iba a mantener bajo la disciplina de la descentralización estricta. Aquello hizo que en 1931 se quedaran fuera muchas características de los Estados federales. En 1978 se copió el modelo, con menos sentido aún. Casi todos los territorios tenían ya preautonomías provisionales... Y, a pesar de eso, se incurrió en el mismo defecto. Eso lo hemos ido arrastrando sin arreglarlo.

P: Desde el punto de vista de la técnica jurídica, los problemas son asequibles. La dificultad es política: por un lado, están las tensiones identitarias; por otro, la dificultad para que la diversidad no se convierta en desigualdad, ni la igualdad en uniformidad. ¿Ahí es donde hay que esforzarse políticamente?

R: Como país somos muy de decir: "Más que yo, nadie. Lo que tenga otro lo quiero yo también". Hay que tener en cuenta que existe un problema serio y para resolverlo hay que ser generosos. Está bien la igualdad potencial, pero hay que reconocer las diferencias entre los territorios. ¿Cómo? La desigualdad y la atención a las características territoriales diferentes tienen que venir de la legislación de cada comunidad, que puede recoger esas peculiaridades. Hay hechos diferenciales inevitables, preconstitucionales, que están ahí. Por ejemplo, la lengua. Existen comunidades con derecho civil propio, o con concierto económico propio por razones históricas, con organización diferente, como las veguerías que reclaman en Cataluña o las juntas generales vascas. Esto son cosas relevantes. En cuanto a las competencias, que unas tengan más que otras es difícil. Al Estado le quedan muy pocas competencias que ceder si no quiere desaparecer como Estado.

P: No es entonces un problema cuantitativo, de ceder más competencias.

R: No. Hay cosas que se pueden organizar de otra manera. Las competencias, el Senado. Podemos atribuir a los Estatutos un régimen jurídico nuevo propio de las instituciones federadas: que los apruebe exclusivamente la región. Es decir, la comunidad autónoma. Eso daría una sensación de mucho mayor poder propio.

P: Un problema con el Estatut fue esa poda tras su aprobación en el Parlament.

R: El Estatut es una norma del Estado, aprobada por ley orgánica, que se tramita en las Cortes. Todo eso genera incomodidad. Un argumento que suele aparecer es este: "Hay comunidades tan desleales que lo que faltaba es que pudieran hacerse su propia Constitución". Pero cuando una comunidad tiene potestades legislativas, puede hacer barbaridades siempre, también ahora. No hace falta un Estatuto para hacer leyes inconstitucionales. Siempre se puede cometer una barbaridad. Pero lo cierto es que esto no ocurre frecuentemente. Y si ocurre, en todos los Estados federales se impugna y el Tribunal Supremo hace una revisión. Lo mismo podría hacerse con los Estatutos, incluso si se aprobaran en exclusiva por las comunidades autónomas.

P: ¿Caben nuevos reconocimientos nacionales en la Constitución?

R: Mientras el Estado se defina como unidad soberana, no tienen cabida unidades políticas inferiores que sean soberanas también. En la Constitución actual no caben. Cabría si nos transformáramos en una confederación de Estados, cosa que realmente no existe en ningún lugar del mundo, porque todas las confederaciones acaban convertidas en federaciones. Ahora el Estado está construido de arriba a abajo, desde el poder universal del soberano hasta abajo, hasta la organización del último territorio. La fórmula confederal consiste en que los soberanos confederados territoriales se reúnen para formar una capa de poder supraordenado, la confederación, a la que se le atribuyen ciertas competencias. Las confederaciones no se diferencian mucho de las organizaciones internacionales trabadas mediante tratados que fortalecen a las partes.

P: Partes que deciden deciden unilateralmente si integran o no la confederación.

R: Eso es. Forma parte de la confederaciones el derecho de secesión.

P: ¿Un reconocimiento nacional apareja el derecho a convertirse en Estado?

R: En la nación cultural no. Es un concepto que reconoce características históricas o culturales de un territorio que no implican una soberanía. No tiene nada que ver con ser una nación soberana. Nación soberana en España no hay más que una.

P: ¿Ese reconocimiento de "nación cultural" cabría en un estatuto de autonomía?

R: Sí. Podría estar en un Estatuto de autonomía. Si se aclara bien el sentido, ¿eh? Hay que tener mucho cuidado. En general la clase política, sobre todo los más conservadores, piensan que esto no se puede reconocer porque es la primera fase para alcanzar la segunda, el Estado. Por eso existen tantas reticencias.

P: En Cataluña la demanda nacionalista es de un Estado propio, no de un reconocimiento cultural.

R: A los independentistas ha dejado de interesarles la Constitución española. Lo que quieren es un referéndum de independencia y transformar la forma de Estado: de monarquía a república. Y eso no cabe en la Constitución española. Ni cabe ni puede caber ni se puede arreglar mediante reformas de ninguna clase. Porque no hay ningún soberano en el mundo que reconozca su destrucción en su propia Constitución.

P: ¿Lo ve inviable política o jurídicamente?

R: ¿Inviable políticamente...? Si algún día los políticos españoles se ponen de acuerdo en hacerse el harakiri... Bueno, eso no se podría hacer con una reforma constitucional, pero el poder constituyente es ilimitado por definición. España podría decir: "Yo quiero poner en riesgo una parte del territorio". Eso sí, con una Constitución nueva de arriba a abajo.

P: Todas estas sutilezas jurídicas son ignoradas por la mayoría de discursos políticos. ¿Le frustra asistir a un debate público de tan poca calidad técnica?

R: Nadie se atreve a meterse en estos líos por los intereses electorales inmediatos. Están dejando que las ideas se corrompan. Ya no se sabe muy bien en este país cuál es el alcance de la democracia, si la democracia ejercida por un trozo de la población es superior a la Constitución, si la propia democracia es superior a la Constitución y a la ley, no se sabe qué significa soberanía, quién es el soberano... Todo esto son palabras, pero son conceptos esenciales, que muchos se permiten desconocer. Y como no hay corrección, no se hacen estudios significativos apoyados por el Estado, ni se desarrolla una cultura mediática intensa, pues estamos en esta grave situación.

P: La comisión sobre la reforma territorial del Congreso está más bien mortecina...comisión sobre la reforma territorial del Congreso

R: Yo comparecí hace unas semanas. Trabajar siguen trabajando. Lo que no sé es si al final saldrá un documento serio y útil. Los parlamentarios tienen que trabajar codo con codo con los expertos, porque participar en la política no asegura conocer todos los problemas del mundo... Sería bueno elaborar documentos de Estado.

P: Se encargan documentos a expertos. Por ejemplo, para determinar qué se hace con el Valle de los Caídos. Y luego no se hace excesivo caso a sus conclusiones.Valle de los Caídos

R: Esto puede ocurrir. Pero vamos, nadie que vaya a una comisión, o que aporte una propuesta, puede creer que su opinión va a ir a misa. Hay que asumirlo. Una cosa son los que estudian, piensan y proponen. Y otro los que deciden, que para eso han sido elegidos democráticamente como representantes. Lo importante es que haya ese trabajo.

P: ¿Qué le parece la idea de una nueva Constitución?

R: Me parecería un enorme error desechar definitivamente la Constitución de 1978 para sustituirla por otra, cuando es la mejor Constitución de nuestra historia. No hay ningún motivo para tirarla a la basura y reconstituir nuestro país. Si se examinan los diferentes apartados, algunos quizás no necesiten ningún retoque, otros retoques mínimos... Meter al país en un proceso constituyente para cambiar el régimen de los derechos, la organización de los poderes, la monarquía por la república o algo parecido... provocaría una conmoción de tal calibre que no sé en qué líos nos meteríamos.

P: Pero la idea surge de un cierto desprestigio de la Constitución. O, más que de la Constitución, del llamado "régimen del 78". ¿Qué balance hace usted?

R: Conviene operar con relativismo. No me gustan los absolutismos, tampoco los absolutismos filosóficos. Creo que la Constitución ha dado a España 40 años de tranquilidad política. Hay bastantes cosas que han sido laminadas a lo largo del tiempo, o que están desgastadas. Hay instituciones que podrían funcionar mejor. Hay que estar atentos a un texto tan importante para adaptarlo. Eso es lo que yo recomendaría. Precisamente porque existen las reformas, no hay que tirar la Constitución a la basura. Existen para adecuarla a la sociedad. No hay una Constitución de la Transición, o de una generación. Eso es un asunto que ya abordaron los padres de las Constituciones históricas. Los norteamericanos debatieron si su Constitución serviría sólo para la generación que la hizo. Hubo tensión, porque si era así cada generación tendría que hacer su Constitución. Aquello se resolvió y ya nadie defiende esa idea. Probablemente los que defienden cambiar de Constitución no han leído estos documentos. Lo que hay que hacer, si lo creen necesario, es adaptarla a la siguiente generación.

P: Pero, para eso, se debe perder el miedo a la reforma. ¿A qué atribuye ese temor?

R: No sé. Son intereses conservadores. Desconfianza. Creen que si se abre el melón, una expresión que me parece una idiotez, no se sabe dónde va a acabar la cosa... Hacen falta consensos. Y no pensar anticipadamente que las ideas diferentes lo hacen imposible.

P: ¿La reforma propuesta por el Consejo de Estado en 2006 está obsoleta? Igualdad hombre-mujer en la Corona, participación del pueblo español en la construcción europea, inclusión de los nombres de las autonomías, reforma del Senado...reforma propuesta por el Consejo de Estado en 2006

R: Aquel informe estaba muy condicionado. El Consejo se atuvo a lo que le encargó el Gobierno. Lo que dijo el informe sigue siendo válido. El problema es que ahora hay más.

P: ¿Se puede elevar el rango de protección de los derechos sociales? Por ejemplo, la vivienda o la salud, que ahora no son derechos fundamentales.

R: Hay grupos ideológicos que defienden esta variación en la localización de estos derechos. Otra cosa es que hay que ver cómo. Los derechos sociales son derechos de mucho contenido económico.

P: Una crítica frecuente a la Constitución es que es sagrada en algunos aspectos, mientras que en otros no: derecho a la vivienda, derecho al empleo... ¿Hasta qué punto se pueden garantizar estos derechos?

R: Todos esos derechos se pueden garantizar si hay recursos. Pero hay que ver si el dinero puede salir de tributos viejos, si hay que crear nuevos tipos... No basta con ponerlo sin más. Hace falta ver la viabilidad de ponerlo en práctica. Yo no descarto que haya algún tipo de derecho bien delimitado al que se le pueda dar mayor protección.

P: ¿Y ajustar la Constitución a los cambios sociales? Desde 1978 se ha producido una vertiginosa revolución tecnológica, por ejemplo.cambios sociales

R: La tecnología no tiene por qué generar nuevas necesidades de ámbito constitucional. No tiene que estar todo, sólo los grandes principios. No es un reglamento.

P: ¿La igualdad entre el hombre y la mujer está bien recogida en la Constitución?

R: Creo que sí. Hay una legislación cada vez más avanzada derivada de la Constitución y de la interpretación que ha hecho de ella la jurisprudencia. Siempre se puede pintar mejor una idea, pero lo que tenemos no está mal. Hemos avanzado muchísimo.

P: ¿Es la limitación de los aforamientos una buena idea o desvirtúa la reforma?

R: Todo vale, pero conviene ver qué es imprescindible y limitarse a lo esencial. Lo que sí se puede objetar es que después de 40 años sin que a nadie se le ocurra esta reforma, de repente entren unas prisas enormes, como si este fuera el gran problema de España.

P: ¿Deben los políticos elegir a los representantes de los jueces?elegir a los representantes de los jueces

R: Hay opiniones para todos los gustos. A quien dice que se debe reforzar el control por los propios jueces en Poder Judicial, se le objeta que son los únicos funcionarios públicos que tienen organismos de autogobierno. Lo que ocurre ahora revela una politización, pero problemas así existen en todas partes y tienen difícil arreglo. Hacemos con el poder judicial críticas un poco severas y abusivas. Pensamos siempre en la forma de nombrar a los cargos del Consejo y los miembros de tribunales de alta instancia, sin acordarnos de que hay 5.000 jueces poniendo sentencias, cada uno con su ideología.

P: ¿Somos muy duros los españoles en la consideración de nuestra democracia?

R: Hacemos críticas muy excesivas. Está dentro del carácter español. Nos creemos que somos el peor pueblo del mundo. Es un defecto muy español. Con la Constitución del 78 hay personas que creen que estamos ante la antidemocracia... Así luego no nos creen cuando decimos que somos una democracia igual o mejor que algunas otras europeas.

P: ¿Está el Estado respondiendo con pulcritud jurídica y democrática al 'procés'?

R: Lo está haciendo con mucho retraso e inseguridad. Se le nota titubeante. Ahora, menos... Pero en fin, ha habido cierta indolencia y falta de imaginación.

P: ¿Es excesivo que los presos del 'procés' lleven más de un año en la cárcel preventivamente?

Santiago Muñoz Machado, nuevo director de la RAE

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R: Hubiera sido mejor una fórmula más liviana. Pero claro, teniendo presente el ejemplo de Puigdemont y sus colegas, se comprende que el juez haya decidido que si quiere tener disponibles para el juicio a los procesados había que establecer medidas precautorias. Si no se hubiera ido Puigdemont, o si la justicia europea hubiera sido más comprensiva, no estarían en la cárcel estos señores. Sin perjuicio de esa justificación y de la gravedad de los delitos imputados, que a veces nos olvidamos de que esos delitos tan graves tienen una penalidad elevada, que no sé si prosperará, al margen de eso, digo, mantener en prisión sin juicio a una persona es algo que hay que intentar evitar siempre por definición.

P: ¿Le parece peligroso hablar de indultos antes del juicio?hablar de indultos antes del juicio

R: Hay una parte importante de la ciudadanía española que quiere que se aplique la ley de modo estricto y otra que cree que sería bueno, por la pacificación de Cataluña, que no se celebrase el juicio o que a su término se produzca un indulto. Es difícil valorar. Si se apela a la historia, hay casos de esta relevancia, como el de Cataluña en 1934, que son un antecedente que hay que tener presente. Las condenas por hechos consistentes en una sublevación o similar terminaron perdonándose.