La europeización del debate español sobre la amnistía

Una parte importante de la estrategia del Partido Popular en relación con la cuestión de la futura ley española de amnistía pasa por intentar elevar este debate al ámbito de la Unión Europea. Algunos analistas han calificado esta maniobra de “ridícula”; y, bajo mi punto de vista, se quedan cortos. El problema no es que la estrategia del PP sea una auténtica astracanada. El problema es que es ilegal: va en contra de los Tratados de la UE. Desde un punto de vista político es legítimo, aunque grotesco, que el PP intente esta maniobra. Me parece mucho más grave sin embargo que las instituciones comunitarias hayan aceptado entrar en este juego. Además, desde un punto de vista más general, y más teórico, el asunto tiene relevancia, puesto que expresa de manera muy clara cuáles son los riesgos de la “sobre-europeización”.

La genial idea de hacer un Informe sobre la situación del Estado de Derecho en los países de la Unión Europea parte de la Presidenta Von der Leyen. Concretamente, en sus Orientaciones Políticas para 2019-2024, la Presidenta se comprometió a establecer un “mecanismo complementario y general sobre el Estado de Derecho, con un ámbito de aplicación a escala de la UE y un informe anual objetivo por parte de la Comisión Europea”. A partir de ahí, la Comisión Europea puso en marcha el “Rule of Law Mechanism” (un proceso de diálogo entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo junto con los Estados Miembros sobre el Estado de Derecho) que generaría un “Rule of Law Report” anual (dirigido a monitorear los progresos y retrocesos en materia de Estado de Derecho en los Estados Miembros). 

Es necesario dar un poco de contexto para entender correctamente de donde sale esta (genial, insisto) idea. Para empezar, en los años anteriores al nombramiento de Von der Leyen se produjo un debate, fundamentalmente académico, sobre el Estado de Derecho en los Estados Miembros de la Unión Europea. En particular, autores como Werner-Müller (2015) argumentan en esta pieza que la Unión Europea no solamente estaba legitimada, sino que además tenía competencia, jurídicamente hablando, para monitorear la situación del Estado de Derecho en los Estados Miembros de la Unión Europea. Este debate académico se produjo en medio de los acontecimientos políticos que se estaban produciendo ya en ese momento en países como Hungría y Polonia. En Hungría, Orban ganó las elecciones en 2010 con una agenda que se puede calificar, como poco, de iliberal, siguiendo la estela de sus colegas los hermanos Kaczynski, en Polonia.

Entiendo la preocupación de estos intelectuales, sobre todo de aquellos que más han trabajado en cuestiones relacionadas con la democracia en el centro y este de Europa; pero discrepé en su momento, y sigo discrepando, sobre los métodos que algunos de ellos han defendido para que desde la Unión Europea se reaccione frente a esta involución. Por supuesto en nuestro país aplaudimos con fervor el establecimiento del “Rule of Law Mechanism” y del “Rule of Law Report”, pensando, tontamente, que nunca se podría volver contra nosotros. En otro orden de cosas, nos tendríamos que hacer mirar en España, de manera muy profunda además, esta absurda recepción acrítica de todo aquello que viene de la Unión Europea como si fuera un maná siempre, en cualquier circunstancia, en todos los casos. Dejémoslo claro de una vez por todas, por favor: Europa no siempre es la solución.

La futura ley nos puede parecer mejor o peor. Política y jurídicamente es discutible. Pero no hablamos de eso, sino de si es legal, desde la perspectiva del derecho de la UE en vigor, que la Comisión se pronuncie sobre ella. La respuesta es negativa

En cualquier caso, el punto que quiero destacar en este momento es que la competencia que tiene la Unión Europea para entrar a “monitorear”, es decir, a controlar y denunciar los progresos o regresos del Estado de Derecho en cada uno de los Estados Miembros es inexistente. Como las instituciones comunitarias lo saben, en los cuatro Informes que se han elaborado hasta la fecha en esta materia, la Comisión Europea elude referirse a la cuestión. Es importante señalar a este respecto un aspecto técnico jurídico que es clave en esta materia: la UE se basa en el principio de la competencia de atribución para justificar su actuación, por lo que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia al efecto, las instituciones comunitarias, y en particular la Comisión Europea, tienen que mencionar en la motivación de las medidas que adoptan, cuál es la base jurídica sobre la que las mismas se basan. Este “silencio” solamente se corrige al inicio de cada Informe sobre el Estado de Derecho de la Comisión Europea, en donde, y a modo de nota a pie de página, se cita simplemente el artículo 2 del TUE, en donde se dice que la UE (la UE, no los Estados Miembros) se fundamenta en el respeto al Estado de Derecho.

Pues bien: si la UE carece de competencia, al menos de una competencia claramente establecida, para emitir el Informe que he mencionado antes, menos competencia tendrá, si cabe, para entrar a controlar una cuestión como la de la adopción de la ley española de amnistía. La futura ley nos puede parecer mejor o peor. Políticamente e incluso jurídicamente es una propuesta discutible, sin duda. Pero no estamos hablando de eso. De lo que estamos hablando es de si es legal, desde la perspectiva del derecho de la UE en vigor, que la Comisión (y el Parlamento Europeo) se pronuncien sobre la misma. La respuesta a esta pregunta es evidentemente negativa. Y como el Comisario Reynders lo sabe, ha emitido una declaración sumamente prudente al respecto, que no me resisto a dejar de citar: “Este es, y seguirá siendo, un asunto interno español”.

Concluyamos: la UE no puede monitorear la situación del Estado de Derecho de los Estados Miembros. No puede hacerlo porque ello viola claramente el contrato en el que se basa la adhesión de los Estados Miembros a la Unión Europea. En efecto, la UE puede desplegar su actuación “aunque en materias limitadas”, como ha señalado por activa y por pasiva el garante del Estado de Derecho en la Unión Europea: el Tribunal de Justicia. Este contrato implica que la Unión debe respetar la soberanía de los Estados Miembros, mientras que los Estados Miembros deben respetar la intervención comunitaria en aquellas áreas en las que se ha delegado competencia a aquella. Por cierto: los Informes no hablan, curiosamente, de cuál es la situación del Estado de Derecho en la propia Unión Europea, como si esta situación estuviera exenta de graves problemas. Veremos cuál es el primer Estado, o la liga de Estados Miembros, que se atreve, sobre la base de sus propias constituciones nacionales, a monitorear la situación del Estado de Derecho en la propia UE, y a elaborar un informe anual sobre un ente que, recordémoslo una vez más, padece importantes problemas de legitimación democrática.

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Antonio Estella es catedrático Jean Monnet "ad personam" de Gobernanza Económica Global y Europea en la Universidad Carlos III de Madrid.