Quiénes ganan y quiénes pierden con el controvertido acuerdo comercial entre Bruselas y China

Cuando a finales de 2020, se anunció un acuerdo de principio entre China y Europa sobre inversiones, algunos denunciaron la lealtad de la Unión Europea a Pekín. Otros alabaron la voluntad de los europeos por marcar su autonomía estratégica frente a Estados Unidos. Mientras que unos y otros señalaron la victoria simbólica de China cuando Joe Biden aún no estaba en la Casa Blanca.

En cualquier caso, este acuerdo alcanzado sobre un texto muy técnico –el “CAI” (Comprehensive Agreement on Investment) que se someterá a la votación de los eurodiputados, probablemente a principios de 2022– sigue causando controversia y alimentando el eterno debate sobre el tipo de relación que debe tener Bruselas con Pekín.

Negociado durante siete años, el acuerdo debía alcanzarse en algún momento, pero el deseo de hacerlo realidad antes de finales de 2020 a toda costa ha generado acusaciones de precipitación. Sobre todo porque la Unión Europea ha explicado repetidamente en los últimos años que quiere ser menos ingenua frente al gigante asiático y éste es criticado por su represión en Xinjiang y Hong Kong.

Además, este anuncio, que llega en plena transición política en Washington, fue recibido con tibieza por el equipo del presidente Joe Biden que explicó que quería implicar a los aliados europeos en su reflexión para hacer frente a las ambiciones chinas, consideradas cada vez más agresivas.

Las miradas se dirigieron a Alemania. Desde que se anunció, al final de la presidencia alemana de turno de la UE (julio-diciembre de 2020), el CAI lleva la firma de Berlín, ya que muchos están convencidos de que el Gobierno de Angela Merkel quería cerrarlo a toda costa.

De hecho, había que apoyar a la industria automovilística alemana, y a Volkswagen en particular, a riesgo de llevar a cabo deprisa y corriendo las negociaciones con Pekín en ciertos puntos estratégicos. Como recuerda Agatha Kratz, directora asociada de la empresa de investigación y consultoría Rhodium Group, “si analizamos las inversiones europeas en China de los últimos veinte años, entre el 25 y el 35% son alemanas, el 50% en los últimos tres o cuatro años. Y estas inversiones alemanas están dominadas por el sector del automóvil”.

La publicación de una parte del acuerdo el 22 de enero no disipó estas dudas, mientras que los anexos, decisivos para el análisis de un tipo de texto tan técnico, aún no son públicos (deberían serlo a finales de febrero o principios de marzo).

Desde la Comisión, se niega que se acelerase el proceso, por la presión de Berlín, y se recuerda que el objetivo de un “deal [acuerdo]” a finales de 2020 se hizo público en una cumbre UE-China en abril de 2019. “Fue un proceso largo y doloroso al principio. Las negociaciones entraron en una nueva fase más constructiva en 2019”, mantienen fuentes de la Comisión.

Aunque no sea un texto tan transversal como un tratado de libre comercio (un FTA, en la jerga de Bruselas), han hecho falta siete años y 35 sesiones de negociación para llegar a buen puerto. “El CAI no es un instrumento para transformar a China en una economía de mercado y entendemos que eso no es factible”, afirman desde el Ejecutivo de Bruselas. “Se trata, en primer lugar, de un instrumento que pretende reequilibrar los efectos distorsionadores que observamos en el acceso a los mercados chinos”.

El impacto de las complejas discusiones sobre el Brexit en los últimos meses de 2020 complicaron sin duda los objetivos de Berlín en el frente chino. “Los alemanes nos habían advertido de que China sería una parte importante de su presidencia”, cuentan fuentes de la Comisión. “Pero en realidad han invertido muy poco en el tema, bilateralmente con los Estados miembros, para construir una posición política sólida y unificada frente a Pekín. Si el CAI hubiera formado parte de un gran conjunto, bajo su presidencia, habría sido diferente”.

El acuerdo se anunció el 30 de diciembre durante una reunión, por videoconferencia, entre el número uno chino Xi Jinping, Angela Merkel (en ese momento al frente de la presidencia de turno de la UE), el presidente del Consejo Europeo Charles Michel, la presidenta de la Comisión Ursula von der Leyen, pero también el francés Emmanuel Macron (sin que nadie en Bruselas haya entendido el motivo de su presencia oficial en la foto final, sin ninguna lógica institucional). Jinping lo describió como “equilibrado, de alto nivel y mutuamente beneficioso”. “El acuerdo ofrecerá un mejor acceso al mercado, un entorno empresarial de mayor nivel, mayores garantías institucionales y mejores perspectivas de cooperación para las inversiones mutuas”, señalan.

La impresión de que los chinos han buscado sobre todo un beneficio político se ve reforzada por el hecho de que han logrado la mayor parte de las concesiones, sobre todo en el sector manufacturero, ya que los mercados europeos ya están muy abiertos, según el análisis de Agatha Kratz. “Para China, el interés es 100% político. Da más que Europa, las concesiones de ésta son casi nulas”. Sin embargo, hay que ser prudente mientras los anexos –y las listas de excepciones de productos– no se hayan hecho públicos.

Las prisas alemanas por el CAI y la satisfacción de Pekín explican en parte por qué muchos eurodiputados han puesto el grito en el cielo. Su posición no es ni mucho menos anecdótica: les corresponderá a ellos validar el texto en sesión plenaria. La votación debería llevarse a cabo unas semanas antes de las elecciones presidenciales francesas. A diferencia de un tratado de librecomercio, como el CETA con Canadá, el CAI no será ratificado por los parlamentos nacionales.

En una resolución adoptada el 21 de enero sobre la situación en Hong Kong por amplia mayoría (597 votos a favor), los eurodiputados expresaron su malestar, ya que “lamentan que al apresurarse a alcanzar este acuerdo sin tomar medidas concretas contra las graves violaciones de los derechos humanos que persisten [...], la Unión corre el riesgo de socavar su credibilidad como actor mundial en materia de derechos humanos”.

Símbolo del escepticismo reinante, el ecologista alemán Reinhard Bütikofer, que preside la delegación para las Relaciones con China en el Parlamento y que suele ser bastante pragmático en cuestiones de libre comercio, ha lanzado una enérgica campaña contra el CAI (aquí puede consultarse su análisis –en alemán-, donde ataca las garantías “demasiado débiles para ser aceptables” en materia social y la ilusión de una falsa reciprocidad en el acceso al mercado).

Numerosos políticos franceses, como Bernard Guetta (LREM-Renew) o Raphaël Glucksmann (PS-Place Publique), denuncian sobre todo una forma de sacrificar la suerte de la minoría uigur, como la de los opositores de Hong Kong, en nombre de los intereses económicos de Europa. “Siempre es peligroso dejar que una dictadura crea que puede hacer cualquier cosa y no ser castigada sino premiada. Es aún más peligroso cuando se trata de la dictadura más poderosa y poblada del mundo”, escribe Guetta.

En este sentido, el texto especifica que China se compromete a ratificar dos convenios fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre el trabajo forzoso (conocidos como C29 y C105). Sin embargo, la redacción incomoda a muchos políticos, ya que la consideran poco precisa y poco vinculante; Pekín se compromete a “realizar esfuerzos continuos y sostenidos, por iniciativa propia” para la firma de los dos convenios. El sinólogo François Godement, entrevistado por Libération, resume el sentimiento de los escépticos: “Los europeos han elegido conformarse con una promesa irrisoria”.

A los eurodiputados que denuncian la laxitud de los negociadores para con Pekín, la Comisión les asegura que la expresión “por iniciativa propia” ya se utilizó en el acuerdo de libre comercio con Japón.

Libertad sindical

Otros crítican que el tratado ignora otros convenios, por ejemplo el de libertad sindical (aunque se menciona, por ejemplo, en el acuerdo validado a principios de 2020 con Vietnam). “Hay quien nos han dicho: ‘¿Pero no os importa la libertad sindical?’. No, no es así, pero resulta que Pekín estaba dispuesto a asumir compromisos sobre el trabajo forzoso. Esto ya parece mejor que lo existente...”, defiende una fuente del Ejecutivo de Bruselas.

La publicación en enero de un balance relativo al acuerdo de libre comercio entre la UE y Corea del Sur, en vigor desde 2011, sirve de advertencia. Estos expertos independientes señalan que Seúl no ha cumplido su promesa de ratificar cuatro convenios fundamentales de la OIT.

¿Por qué, pues, Pekín iba a ser más cooperativo? Más aún cuando la redacción parece aún más ambigua, en el caso del CAI, insisten otros expertos. No obstante, la Comisión encontró aspectos positivos en este informe, ya que los expertos concluyeron que los compromisos de Corea de ratificar estos convenios eran realmente vinculantes. Muchas ONG y eurodiputados siguen refutando este análisis.

Por su parte, el Gobierno francés aboga por un enfoque gradual: “No debemos ver este acuerdo como el alfa y el omega de nuestras relaciones con China”, afirma Clément Beaune, Secretario de Estado de Asuntos Europeos. No debe considerarse de forma aislada, no marca el final de la historia de nuestras relaciones económicas con China. La de los uigures es una lucha que continuará”. En el Elíseo se habla de “un ladrillo entre otros, pero un ladrillo importante y sobre todo que va en la buena dirección”. “Es un acuerdo que refuerza las normas, no un acuerdo que interrumpe o liberaliza el comercio”, añaden.

Francia, que presidirá la UE en el primer semestre de 2022, promete dar un paso adelante con Pekín en estas cuestiones tan sensibles. De momento, los franceses consideran prematuro hablar de posibles sanciones en caso de incumplimiento de los compromisos. “Todavía no estamos ahí”, apuntan fuentes del Elíseo. “El primer paso es poner en marcha un calendario, después se trata de avanzar en el tema, y luego debatirlo entre los europeos”. Pero están surgiendo divisiones en el Ejecutivo francés, como lo demuestra el reciente discurso de Stéphane Séjourné, eurodiputado del LREM y estrecho colaborador de Emmanuel Macron, quien dijo que no votaría por el CAI tal y como está. Desde Estrasburgo, se podría exigir que China adopte ambos convenios antes de votar el acuerdo en el Parlamento.

La cuestión de los derechos humanos no es el único punto sensible del texto. Las garantías obtenidas por las empresas europeas en China están lejos de convencer a todos. La Comisión impulsa un mayor acceso al sector manufacturero (coches eléctricos), a los servicios sanitarios privados y a algunos servicios financieros.

“Este acuerdo prevé concesiones para dar seguridad a las empresas europeas establecidas en China. Por ejemplo, ya no estarán obligados a ceder el 50% de su capital o a transferir su tecnología a los chinos”, escribe el eurodiputado Emmanuel Maurel. “Pero estos ‘avances’ se basan en el supuesto de que Pekín respetará sus compromisos. Pero Pekín no respeta sus compromisos, tampoco los económicos. Todo el mundo sabe que, a pesar de su pertenencia a la OMC, China se ha convertido en la reina del espionaje industrial y de las falsificaciones, de las que produce el 90% de los 500.000 millones de facturación anual”. El eurodiputado prevé una oleada de deslocalizaciones a China y le preocupa un “ataque contra el empleo europeo”.

“El examen preliminar de los textos ofrece una fotografía inédita; el producto de una negociación cuando la UE no está en posición de fuerza. Los documentos descartan cualquier posible restricción de la soberanía china”, escriben los autores de una nota en el seno de varias ONG (Attac, Aitec, Amigos de la Tierra, etc.), que critican en particular la debilidad de las disposiciones relativas al clima y al medio ambiente: “Es indudable que China no tiene miedo de nada ni de nadie”.

“La Comisión comunica mucho sobre la apertura de nuevos mercados, pero, según los elementos de que disponemos, este tratado internacional entre la UE y China reúne sobre todo los compromisos que China ya ha asumido, ya sea a nivel multilateral o unilateral, abriendo progresivamente ciertos mercados en los que se siente suficientemente sólida. Por lo tanto, lo que está en juego en este texto es principalmente geopolítico”, dice Maxime Combes (Aitec).

La nota de la ONG introduce un matiz en un punto: “La concesión más llamativa para Pekín se refiere claramente a las “transferencias de tecnología” (licencias o patentes); el Tratado prohíbe la subordinación de una inversión europea a la obligación de transferirla a una empresa local y prohíbe cualquier transferencia forzosa”. No es de extrañar que este sea uno de los puntos destacados desde el lado francés. “El apartado de acceso al mercado elimina estas disposiciones discriminatorias”, se dice en el Elíseo.

Otra cuestión delicada es la ausencia del llamado mecanismo de protección de las inversiones, que debería permitir a una empresa hacer valer sus derechos ante los tribunales en caso de discrepancia. Bruselas y Pekín han previsto dos años más de negociaciones para llegar a una conclusión sobre este complejo asunto, que tiene un impacto directo en la soberanía de los Estados. A falta de un acuerdo, los mecanismos ya existentes, en los 25 acuerdos bilaterales entre China y los Estados miembros de la UE, siguen en vigor.

“No tengo ningún problema en decir que no hay nada revolucionario en este acuerdo”, insiste una fuente de la Dirección General de Comercio de la Comisión. “No se finge que vaya a cambiar la faz del mundo. Simplemente decimos que, en nuestra opinión, estaremos mejor con este acuerdo que sin él. El proyecto chino es claro, quieren ser los mejores en todo, en lo que hace el Mittelstand alemán, las pymes italianas, la industria del lujo francesa. Absolutamente todo. Y cuando negociamos el CAI, somos muy conscientes de ello. No nos hacemos ilusiones de que esto no haga que los chinos se desvíen de su rumbo”.

Todas las controversias en torno al CAI revelan sobre todo la dificultad de poner en práctica la estrategia adoptada en 2019, que hace de China a la vez un “socio”, un “competidor” y un “rival sistémico” (léase este análisis de noviembre de 2020 publicado por Ifri). Mientras que Estados Unidos ha optado por una estrategia mucho más clara, en la que se designa a China como el rival de la futura “competición”, por utilizar las palabras del nuevo presidente Joe Biden. “Esto requeriría una verdadera reflexión por parte de los Estados europeos sobre lo que queremos hacer con nuestra relación con China. Estados Unidos tiene un principio rector, nosotros aún no lo tenemos”, juzga Agatha Kratz.

Emmanuel Macron, por su parte, ya ha avisado a Joe Biden. En un discurso pronunciado en un foro organizado por un think tank estadounidense, afirmó que no se trata de formar un frente común “todos contra China”. “Para mí, este escenario es contraproducente porque empujará a China a reforzar su estrategia regional, lo que la llevará a reducir su cooperación en los distintos ámbitos. Y creo que esto nos perjudica a todos”. El debate aún no ha terminado. Y las polémicas que conlleva, tampoco.

Xi Jinping celebra su poder imperial

Ver más

Traducción: Mariola Moreno

Leer el texto en francés: