Europa, ¿una gran potencia desarmada?

Para esta entrada tomo prestado el título del libro que el general francés Maurice de Langlois publicó en 2016 en el que analiza los orígenes y desarrollo de los mecanismos creados para la defensa colectiva de Europa, basándose en su experiencia personal como consejero tanto en la Unión Europa como en la OTAN. Este titular, al que he añadido interrogantes, sigue reflejando la realidad actual de una UE que quiere pero no puede y también puede pero (alguno) no quiere llegar a la necesaria unión política y su correspondiente estructura de seguridad y defensa. Y digo necesaria porque Europa debe contar y pesar imperativamente en el tablero global en terrenos como el comercio, la ayuda al desarrollo, los derechos humanos y la justicia pero también, indefectiblemente, en el de la diplomacia, la seguridad y la defensa.

Este enfoque global alcanza la unanimidad entre los Estados miembros como idea, como filosofía, pero no ocurre lo mismo en el momento de pasar a la acción, de poner en práctica los acuerdos alcanzados debido a los múltiples actores, metas e intereses. A esto hay que añadir los procedimientos para autorizar una supuesta operación urgente que conlleve el envío de tropas, pues sólo en tres Estados de la UE (Polonia, Francia y Reino Unido) puede tomar una decisión el poder ejecutivo, estando el resto sujetos a la autorización previa de sus respectivos parlamentos.

Para alcanzar un mínimo nivel de ambición en el área de la seguridad y defensa, dos elementos decisorios (el Brexit y la llegada de Trump) han llevado a cuatro Estados, entre los que se encuentra España, a dar un paso más en la puesta en práctica de medidas concretas para aumentar las capacidades militares y la disponibilidad de sus fuerzas armadas. Se trata de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO, en inglés), alternativa que aparece en el Tratado de Lisboa (TUE) y a la que se han unido recientemente casi todos los Estados miembros de la UE totalizando veinticinco (todos menos Dinamarca, Malta y Reino Unido). Es de señalar también que otros eventos acaecidos en los últimos tiempos han llevado a muchos Estados miembros a suscribir la PESCO, como son el terrorismo yihadista, los ciberataques y las intervenciones de Rusia en Georgia y en Ucrania y la anexión de Crimea.

Suscribir la PESCO significa asumir compromisos vinculantes y participar en alrededor de treinta proyectos que tratan de materias como sistemas terrestres y de patrulla marítima, aviones y helicópteros, drones, tecnologías digitales, etc., y hacer frente al coste correspondiente. La implementación de todos esos proyectos debe pasar por una mayor integración de los ejércitos de los Estados miembros, la creación de un cuartel general para planear operaciones civiles y militares ejecutivas, el estímulo de una industria de la defensa europea y la creación de un Consejo de Ministros de Defensa (ahora se tratan estos temas en el Consejo de Ministros de Exteriores) en el seno del Consejo de la UE y de una Comisión de Defensa (hasta ahora es sólo Subcomisión) en el Parlamento Europeo.

Apostar decididamente por esta fórmula avanzada de cooperación supone potenciar la necesaria autonomía estratégica de la UE que debe tender a defenderse por sí misma sin recurrir a la OTAN, a las instancias decisorias de la Alianza, al escrutinio del Consejo Atlántico en el que sabemos qué peso tiene el representante norteamericano. Se habla mucho de que la PESCO será algo así como el pilar europeo de la OTAN, lo que suena a subordinación o a subsidiariedad. En la Alianza Atlántica nos protegemos mutuamente en virtud del famoso artículo 5 del Tratado de Washington ("Las partes convienen en que un ataque armado contra una o contra varias de ellas, (…) se considerará como un ataque dirigido contra todas ellas…") pero también el Tratado de la UE estipula, en su artículo 42.7, que "Si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance…".

Por otro lado, si bien la mayor parte de los países participantes en la PESCO son también miembros de la OTAN, las instancias de decisión no son las mismas aunque los sillones de ambos consejos, Atlántico y UE, sean ocupados por las mismas personas o sus representantes. Las resoluciones del Consejo Atlántico no están sujetas al procedimiento legislativo ordinario (antes denominado de codecisión) que impera en la UE, donde las propuestas de la Comisión son examinadas y aprobadas —o modificadas— conjuntamente por el Consejo y el Parlamento. Este componente democrático está ausente en la OTAN.

El compromiso adquirido por España en el marco de la PESCO nos llevará a un aumento paulatino del presupuesto de defensa hasta alcanzar el 2% del PIB en un plazo de ocho años, al rebufo del mismo compromiso adquirido con la OTAN tras la cumbre de Gales de 2014. Ello supone un aumento de 10.000 millones de euros en 2018 y seguirá aumentando cada año hasta alcanzar los 18.000 millones en 2024. El presupuesto medio de defensa en los países OTAN es actualmente del 1,5% del PIB y la cifra que nuestro Gobierno maneja para España es del 0,78% pero esos porcentajes son engañosos si consideramos que, según la OTAN, han de contabilizarse todas las partidas militares que en España están repartidas por otros ministerios como son los gastos en seguridad social, pensiones y mutuas militares, misiones militares en el exterior (Ministerio de Exteriores), ayudas en I+D a las empresas de defensa (Ministerio de Industria), las cuotas OTAN (Ministerio de Exteriores), etc. Sumando todo lo anterior nos encontramos con que el presupuesto de defensa se coloca realmente en el 1,6% del PIB, más del doble del declarado por el Gobierno.

¿Está gastando España en defensa por encima de sus posibilidades?

Ver más

Con todo ese esfuerzo presupuestario han de pagarse los gastos corrientes en defensa, los Programas Especiales de Armamento (hasta ahora pagados con créditos extraordinarios) y las nuevas adquisiciones de sistemas de armas como los blindados Piraña y Pizarro, UAV Reaper, aviones de reabastecimiento en vuelo, nodos UME, helicópteros Chinook, etc., según lo anunciado por la ministra Cospedal en la Pascua Militar del 6 de enero y, con más detalle, en la comparecencia en la Comisión de Defensa del Congreso del 24 de enero. Añadamos a la cesta el coste del envío de más militares a las misiones en el exterior, entre otros lugares a Mali —por cierto, antes de que lo autorizase el Congreso—, la contribución que nos corresponda al Fondo Europeo de Defensa (PESCO) con un presupuesto inicial de 500 millones de euros y que llegará a 1.500 millones en tres años y el coste de liderar el proyecto de un sistema de mando y control para misiones y operaciones UE.

Nuestro gasto, en términos reales, está sólo por debajo del de Francia, Alemania e Italia (excluyo Reino Unido por razones obvias), acorde con nuestro ranking en la UE, lo que no deja de situarnos ante un gasto militar considerable (el empresariado industrial militar se está frotando las manos) para proveernos de una seguridad no muy bien definida sin tener en cuenta que, para los ciudadanos españoles, existen también amenazas interiores tangibles y que se están convirtiendo en estructurales como la falta de viviendas sociales y de asistencia social, las listas de espera en sanidad, la financiación de la dependencia, el aumento de la pobreza y la desigualdad, factores todos ellos que son percibidos por una masa creciente de ciudadanos como una violencia cotidiana contra la que no se asignan fondos suficientes.

En resumen, tanto en nuestro país como en el conjunto de la UE tenemos suficiente armamento y personal militar cualificado para hacer frente a las amenazas exteriores pero falta la voluntad política para armonizar y sincronizar ese potencial. Hay que convenir que esa Europa de la seguridad y la defensa sigue aún under construction pero, volviendo al titular de esta entrada, se puede contestar al interrogante: Europa no es una gran potencia desarmada, sino desorganizada.