La amnistía con condiciones, una fórmula usada en los procesos de paz que Sumar estudia para Cataluña
Dos meses después de la cita con las urnas, y con el reloj a punto de iniciar la cuenta atrás para una repetición electoral, la izquierda parlamentaria continúa buscando con la mayor discreción los votos del independentismo necesarios para poder reeditar un Gobierno progresista. Lo hace, por supuesto, con la vista puesta en la amnistía. Un olvido jurídico que en Sumar llevan varias semanas estudiando y sobre el que se pronunció de este fin de semana Yolanda Díaz: "Lo que tenemos que entender es que la amnistía no es una ley, sino que acaba en una ley. Hay un conflicto político que puede ser objeto de un acuerdo político y social. Un conflicto al que nunca debimos haber llegado".
La líder de Sumar quiso dejar claro en una entrevista concedida a La Vanguardia que lo que se plantea en relación al conflicto en Cataluña no es comparable a lo que se puso sobre la mesa en 1977. "No hay una única forma de amnistía", señaló la vicepresidenta segunda del Gobierno en funciones. Y, a continuación, trató de sintetizar los "tipos" de amnesia jurídica que existen. En primer lugar, la que facilita "el cambio de régimen político". En segundo término, las "utilitaristas", poniendo como ejemplo las amnistías fiscales. Y, por último, aquellas pensadas para "resolver conflictos políticos". "Esta norma –en referencia al caso catalán– se encuentra en esta tercera posición", sentenció.
Conflictos políticos
Manuel Cancio, catedrático de Derecho Penal, coincide con la líder de Sumar en que una amnistía no solo tiene cabida en aquellos procesos de transición entre una dictadura y una democracia. "También pueden impulsarse por razones políticas, sin que sea necesario que se produzca un cambio de régimen", apunta al otro lado del teléfono. Si bien hay varios ejemplos de este tipo, lo cierto es que la inmensa mayoría de ellos están vinculados a procesos de paz. Es el caso de Colombia, donde hace más de un lustro se aprobó una amnistía –figura recogida expresamente en la Constitución del país– para algunos miembros de las FARC con delitos de rebelión o sedición, entre otros, a sus espaldas.
Ahora bien, para poder beneficiarse de la misma los guerrilleros debían dejar las armas. Y si no estaban en posesión de éstas por encontrarse privados de libertad, tenían que firmar un documento por el que se comprometían a no volver a usarlas para "atacar el régimen constitucional y legal vigente". En definitiva, una suerte de amnistía condicionada que, como señala en sus trabajos el constitucionalista alemán Kai Ambos, no exime "automáticamente de castigo a los autores" sino que condiciona la "exención" a la ejecución de "ciertos actos o concesiones por parte del beneficiario". Ya sea la promesa de deponer las armas, el reconocimiento de la responsabilidad y el arrepentimiento o el compromiso a satisfacer las exigencias de las víctimas o a revelar determinados hechos.
Esta fórmula no es nueva. Ya se utilizó en Sudáfrica tras el apartheid. Y algo parecido se ha planteado ahora, bebiendo de la iniciativa sudafricana, en Reino Unido. Hace unos días, el Parlamento británico dio luz verde a su Ley de Legado y Reconciliación de los Problemas en Irlanda del Norte, una amnistía para aquellos delitos cometidos durante las tres décadas sangrientas de los Troubles –murieron durante ese periodo más de tres millares de personas–. Eso sí, para acceder a dicha medida de gracia es condición indispensable que los posibles beneficiarios cooperen con los trabajos que lleve a cabo una nueva Comisión para la Reconciliación y la Recuperación de Información.
De vuelta a nuestro país, en Sumar también deslizan la posibilidad de que una amnistía en el marco catalán vaya acompañada de determinadas concesiones por parte del independentismo. Fundamentalmente, una renuncia a la vía unilateral. "Cuando uno anda por el carril del diálogo y el acuerdo, no anda por el carril de la unilateralidad, yo creo que eso es claro", señaló este lunes en rueda de prensa el portavoz de la coalición, Ernest Urtasun. Lo hizo horas después de las palabras que dejó la vicepresidenta segunda del Gobierno en su entrevista en La Vanguardia: "Cuando hay un acuerdo no cabe unilateralidad alguna". Otra cosa, y eso es lo que aún no está del todo claro, es cómo termine plasmándose esa hipotética renuncia.
A esta misma idea se han unido este lunes algunas voces destacadas en el PSOE. "La amnistía tiende a ser un intento de volver a empezar. No tiene sentido volver a empezar para repetir haciendo lo mismo", ha señalado el ministro de Cultura y Deportes en funciones, Miquel Iceta, durante una visita a la Escuela Superior de Cine y Audiovisuales de Catalunya.
Cancio entiende que no tiene ningún sentido una amnistía si no existe compromiso de que los hechos no van a volver a repetirse. "No se hace a cambio de una investidura. Consiste en avanzar hacia la paz, en que haya lealtad por ambas partes. No vale impulsarla y que luego se haga lo que se quiera", opina el catedrático de Derecho Penal, que defiende el encaje constitucional de esta medida de gracia en tanto que la Ley Fundamental no prohíbe su uso expresamente, como sí hace con los indultos generales. Ahora bien, considera que si se avanza en ese sentido se debería hacer borrón y cuenta nueva con todo: desde el espionaje por parte de la llamada policía patriótica en el marco del procés hasta la actuación de los propios dirigentes independentistas.
De condiciones habla, del mismo modo, Francisco Álvarez, catedrático de Derecho Penal en la Universidad Carlos III de Madrid: "Podría llegar a ser admisible si supone la aceptación del statu quo y la finalización del cuestionamiento de la unidad del Estado. Sin eso es inviable". Sin embargo, Esther Seijas, constitucionalista de la Universidad de León, no cree que el hecho de que se hagan ciertas concesiones cambie en algo el encaje legal de esta amnesia jurídica: "Sigo pensando que vulneraría el principio de igualdad y seguridad jurídica".
Hacia un nuevo régimen
Una hipotética amnistía sería recurrida con total seguridad ante el Tribunal Constitucional, quien tendría, por tanto, la última palabra sobre su encaje en el ordenamiento jurídico. Un órgano que prácticamente no se ha pronunciado sobre esta medida de gracia. La última vez que lo hizo fue en 1986, a través de una sentencia en la que, si bien no hacía referencia alguna a la constitucionalidad de esta fórmula, sí que señalaba que "es siempre una institución excepcional" que "implica un juicio crítico sobre toda una etapa histórica, eliminando los efectos negativos de cierto tipo de leyes emanadas durante su transcurso".
Aquel fallo daba respuesta a las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por diferentes Magistraturas de Trabajo en relación con una reforma de la Ley de Amnistía de 1977 que establecía el carácter imprescriptible de los derechos que quedaban consagrados en esa norma. Un olvido jurídico que, en este caso, tenía más que ver con un cambio radical de régimen que con un conflicto político como el catalán. Un paso similar al que se dio, por ejemplo, en Portugal tras la Revolución de los Claveles, cuando a través de la Ley de Amnistía Político Militar se borraron las infracciones cometidas tras el estallido del golpe revolucionario.
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Además de estos tipos, Díaz ponía sobre la mesa un tercero: la amnistía "utilitaria". Dentro de este grupo, según señaló en la entrevista, se encontrarían las de tipo fiscal, si bien Cancio resalta que éstas no son "propiamente amnistías". En la España constitucional, se han aprobado tres grandes perdones tributarios de este tipo. Dos de ellos fueron con los Gobiernos socialistas de Felipe González. Y el tercero, el más reciente, con Mariano Rajoy en La Moncloa. Fue en 2012. Bajo el nombre oficial de "programa extraordinario de regularización de activos ocultos", los defraudadores quedaban libres de polvo y paja si hacían aflorar sus bienes y abonaban un 10% de impuestos.
El Gobierno conservador se escudaba en la "situación límite" de la economía para justificar una amnistía a la que, no obstante, no podían acogerse todos aquellos –particulares y empresas– que estuviesen bajo investigación tributaria. El Ejecutivo esperaba recaudar 2.500 millones de euros. Pero, al final, se quedó en la mitad. Tras una campaña que se prolongó durante cinco meses, se recaudaron, según las cifras oficiales, alrededor de 1.200 millones de euros. En total, 29.683 contribuyentes presentaron la declaración especial para acogerse a la amnistía por los activos ocultados en los ejercicios de 2008 a 2010. Entre ellos, el exvicepresidente del Gobierno Rodrigo Rato, el extesorero del PP Luis Bárcenas o el exresponsable del SOMA-UGT José Ángel Fernández Villa.
La amnistía del PP fue tumbada por el Tribunal Constitucional justo un año antes de que la moción de censura desalojara a Rajoy de la Moncloa. La decisión se adoptó por unanimidad. Técnicamente, la "excusa absolutoria", como la llegó a calificar un alto cargo del Ejecutivo conservador, cayó por la vía utilizada para su aprobación: el real-decreto. "[La amnistía] viene a legitimar como una opción válida la conducta de quienes, de forma insolidaria, incumplieron su deber de tributar de acuerdo con su capacidad económica, colocándolos finalmente en una situación más favorable que la de aquellos que cumplieron voluntariamente y en plazo su obligación de contribuir", recogió aquella sentencia.
