La ley del indulto y el delito de sedición, dos caras de una misma moneda

En las últimas semanas se ha hablado mucho de la ley del indulto y de que data del siglo XIX y apenas ha sido reformada. Las también llamadas medidas de gracia que prepara el Gobierno para los líderes independentistas catalanes condenados por el procés han suscitado horas de debate y decenas de artículos analizando la conveniencia o no de esta decisión y algunas explicaciones de los ministros sobre por qué resultarían de utilidad pública para tratar de resolver lo que se ha llamado cuestión catalana. Pero, ¿por qué se aprobó una ley para regular una medida que llevaba siglos aplicándose? ¿Cuál es el contexto que lo explica?

El perdón o medida de gracia proviene de la tradición judeo-cristiana, pero el origen de la norma que lo regula y que aún sigue en vigor hay que enmarcarlo en el Sexenio Democrático o Sexenio Revolucionario, un periodo clave que puso fin al reinado de Isabel II y empezó a sentar las bases de una legislación cuyo objetivo era, básicamente, legalizar las actuaciones que ya venían haciendo los gobernantes, con el rey de turno al frente, de forma caprichosa, aleatoria, impredecible. Se trataba de dar una cobertura legal y establecer unas mínimas reglas básicas en unos tiempos convulsos de alzamientos, revoluciones y alta conflictividad política y social. 

Antes de eso, el indulto o medida de gracia no es que no se concediese. Los reyes, primero, y los gobernantes, después, los venían aprobando, cuándo, cómo y a quien querían, pero no había unas mínimas pautas, unos límites o unos condicionantes que regularan una prerrogativa que corresponde única y exclusivamente a los que ejercen el poder central. De hecho, por este motivo "un sector de la doctrina es

partidario de la supresión de raíz del indulto, por considerarla una institución más propia de los regímenes de la monarquía absoluta", tal y como explica Félix María Pedreira, doctor de Derecho Penal en la Universidad Complutense de Madrid, en su libro En defensa del indulto.

En efecto, Pedreira subraya que el indulto es "unainstitución de origen inmemorial", con aplicación desde la Antigua Grecia y que se mantiene en todos los países de nuestro entorno,"con una sorprendente capacidad de resistencia a los cambios políticos, jurídicos, sociales y culturales que se han venido produciendo a lo largo de la historia". Y es que, a pesar de que se reguló por ley en 1870, ha sido "objeto de un cierto abandono por parte de la doctrina contemporánea y, en particular, por la doctrina española –con alguna excepción significativa– a pesar de los crecientes problemas de todo tipo que ha ido generando desde la transición a la democracia y la consagración constitucional de nuestro Estado social y democrático de Derecho".

Volviendo al Sexenio Democrático o Revolucionario y los cambios que se fueron implantando tras la caída del régimen isabelino, junto a la ley del indulto, merece la pena mencionar la reforma de la de Orden Público y el Código Penal. Las tres, de 1870, surgen al albur de la Constitución de 1868, según explica a infoLibre el profesor de Historia del Derecho en la Universidad de Sevilla Sebastián Martín, que describe este periodo concreto como unos años en los que la declaración de estados de excepción eran casi la cotidianidad y lo que se propuso el nuevo régimen fue dotar al Estado de un armazón jurídico para empezar a imponer unas reglas del juego y medidas alternativas a esa excepcionalidad habitual.

"En una época en la que el rey intervenía mucho en la vida pública, el rey indultaba cuándo y cómo quería. Por eso, la ley del indulto de 1870 responde no tanto a una coyuntura de convulsión social, sino con el objeto de legalizar los actos del poder. Se trataba de contener el ejercicio del poder", resume Martín para explicar el contexto en el que nace una norma que lleva en vigor más de 140 años y que han venido utilizando todos los gobernantes desde entonces.

Los reos por sedición y rebelión, la excepción de la excepción

Pero es importante acudir a la exposición de motivos de esa ley para entender que no todos los presos eran considerados iguales para ser indultados. Por un lado, estaban los que cometían, digamos, delitos comunes; por otro, los autores de delitos considerados políticos, en los que se enmarcan la rebelión o la sedición. Y en esa época, según Martín, había muchos reos políticos. Insurrecciones, levantamientos, conflictos sociales, revueltas que se sofocaban acudiendo a la vía violenta, con un Ejército que parecía más preocupado por acabar con el "enemigo interno" que por cumplir su mandato de protección frente a amenazas que podían venir de fuera. Todo en un contexto en el que, no hay que olvidar, existía la pena de muerte.

Así, en la exposición de motivos de la ley se puede apreciar un cierto trato de favor en materia de indulto, encaminado a facilitarlo, en el caso de los condenados por rebelión y sedición. La propia norma explica en su encabezamiento quiénes pueden obtener "la gracia del indulto" así como sus salvedades. No podrán ser indultados "los que no hayan sido aún condenados por sentencia firme, por no ser conocida la pena de que convenga eximirles; los que se hallan en rebeldía, y los reincidentes en la misma clase de delito, a no concurrir circunstancias especiales". Estos reos "no son dignos de la gracia", pues "si se les otorgase produciría el funesto efecto de favorecer la impunidad y de alentar al delincuente en la senda del crimen". Pero había una excepción a la excepción: "Los reos de los delitos de sedición y rebelión podrán, no obstante, ser indultados, aunque se hallaren en estas circunstancias. La naturaleza de los delitos de esta clase, el carácter y condiciones de la sociedad de nuestra época, y aun altas consideraciones de gobierno, demuestran la necesidad de esta excepción".

Según destaca Sebastián Martín, esta redacción derivó en la concesión del indulto a muchos condenados por los llamados delitos políticos desde finales del siglo XIX. Por explicarlo llanamente, en un periodo tan convulso en lo político y lo social, se daba la circunstancia de que los que concedían el indulto por estar en ese momento en el gobierno eran los mismos que se habían levantado contra el régimen años antes. A ello se une una estrategia de los gobernantes de parecer compasivos y magnánimos ante los opositores y así de tratar de pacificar la situación que había llevado a la revuelta, integrándoles en el sistema. Incluso, el tiempo que pasaban en prisíon recibían un trato más benevolente que el resto de presos.

Lejos de estar "estigmatizados", remarca el profesor, estos reos se beneficiaban de un "tratamiento legal más beneficioso", como también apunta Francisco Javier Álvarez, catedrático de Derecho Penal en la Universidad Carlos III de Madrid. Las penas para delitos de rebelión y sedición eran mucho más duras que para delitos comunes, pero lo cierto es que los gobernantes recurrieron a la medida de gracia como estrategia política, demostrando un carácter "indulgente". También porque podían intuir que, en tiempos tan convulsos y de tanta inestabilidad, ellos mismos podían estar en la situación de los presos unos años después.

Ya en el siglo XX, las dictaduras de Primo de Rivera, primero, y de Franco, después, también recurrieron a la medida de gracia como pura estrategia de supervivencia. Martín cita, por ejemplo, el decreto franquista de marzo de 1969 por el que se declaró la prescripción de todos los delitos cometidos con anterioridad al 1 de abril de 1939, poniendo así fin a las responsabilidades penales derivadas de la Guerra Civil, lo que en la práctica resultó en casi un indulto general.

"Catalans, us estimem": Sánchez llega a los indultos con la promesa de sumar "a millones de personas a la convivencia"

Ver más

1.744 indultos en el año 2000

Y llegó la democracia. Salvo unos pequeños retoques de carácter técnico en la reforma de 1988, la que ha seguido y sigue en vigor es la misma ley del indulto por la que se han regido los regímenes anteriores desde 1870. El uso de esta institución no es, para Félix Pedreira, "ninguna anomalía constitucional", si bien reconoce que cabría una mejora de su "configuración como un mecanismo verdaderamente excepcional, justificado y controlable". Y es que, según dice, "en ocasiones" se ha abusado de una medida que en el año 2000 alcanzó su récord en el periodo posterior a la Transición, con 1.744 indultos, tal y como recoge la Fundación Civio. Desde entonces, la cifra ha ido reduciéndose cada vez más hasta situarse en 30 decretos de indulto en 2020.

De momento, no hay perspectiva para una reforma en profundidad de la ley del indulto. El Tribunal Supremo es el que ha ido poniendo algo de orden en lo que a la elaboración de los decretos se refiere, sobre todo cuando anuló el indulto a un conductor kamikaze por no estar suficientemente motivado. El caso del procés llevó al PP a presentar el año pasado una iniciativa en el Congreso para prohibir por ley la concesión del perdón a los reos condenados por sedición y rebelión. También ha habido propuestas para impedir que condenados por violencia de género o delitos relacionados con la corrupción puedan acceder a la medida de gracia. Sin embargo, la ley, de momento, sigue como está.