¿Qué es la "mesa bilateral" entre gobiernos?: la verdad tras la polémica sobre la fórmula para el "Sit and talk"

Cuando hay mucho ruido en el ambiente, se hace imposible comprender. En el caso del acuerdo entre ERC y PSOE, el estruendo alrededor impide incluso oír la letra del documento. Así se explica que los partidos de la derecha española, PP, Cs y Vox, coincidan con ERC en situar más allá de la Constitución una "mesa bilateral" entre el Gobierno de España y el Govern catalán que, en realidad, no implica absolutamente ningún desborde normativo. La ensordecedora propaganda hace inaudible el fondo.

La mesa puede considerarse un logro político de un sector del independentismo, con grandes posibilidades de aprovechamiento propagandístico, ya que conecta con uno de los lemas de la calle: "Spain, sit and talk". Pero ni siquiera es un logro completo para "el relato". La definición de este órgano es ya causa de tensiones entre ERC y el resto de partidos secesionistas. JuntsxCat rechaza la fórmula, con la que son críticos Quim Torra y Carles Puigdemont. También lo rechazan sus aliados de la CUP, que aseguran que el acuerdo frena la "liberación nacional, social y de género". La mesa es al mismo tiempo un detonante de la más altisonante reacción por parte de los tres partidos derechistas de ámbito estatal. Pese a esta reacción "constitucionalista", formalmente el acuerdo no suplanta al Parlament ni a las Cortes Generales, ni provoca ningún desequilibrio fáctico entre autonomías. Es más, el documento declara que la mesa se ceñirá a la ley.

infoLibre analiza, con ayuda de expertos, el espacio de diálogo acordado por PSOE y ERC, que se prevé clave en la difícil legislatura recién estrenada.

Bilateralidad, un precepto autonomista

El acuerdo entre PSOE y ERC, aprobado ya por los dos partidos, establece la creación de una "mesa bilateral de diálogo, negociación y acuerdo para la resolución del conflicto político". ERC evita así el marco de la "comisión bilateral Generalitat-Estado", recogida en Estatut. El PSOE ha intentado llevar el diálogo a la comisión bilateral. Pero ni JuntsXCat ni ERC querían, porque acudir a esa mesa supondría el reconocimiento del rango autonómico de las instituciones de autogobierno catalanas, precisamente las costuras que el procés quiere romper.

La "bilateralidad" que ha soliviantado a PP, Vox y Cs está reconocida en otros estatutos de autonomía. "Las reacciones están siendo muy demagógicas. Los independentistas tienen que justificar [la abstención que hará presidente a Pedro Sánchez] y tienen que vender la mesa, insistiendo en la bilateralidad. Es verdad en 2006, con el Estatut, la bilateralidad fue uno de los temas que hizo saltar más chispas. Y la propia palabra se convirtió en anatema. Al recuperarla ahora, el independentismo la reivindica. Pero es que otra cosa sería absurda", señala el jurista José Luis Martí, coordinador del proyecto Global Democracy Project y atento observador del procés, que recuerda que la propia bilateralidad de las relaciones del Gobierno central con las autonomías y los ayuntamientos es consustancial al funcionamiento del Estado descentralizado español.

En palabras de Xavier Arbós, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona, “se pone en esto [la bilateralidad] un énfasis innecesario, cuando [la igualdad entre administraciones] es una característica del Estado de las autonomías". E incide en que no hay ningún impedimento formal para que el Gobierno de España se reúna con el Govern de la Generalitat de igual a igual: "Actuando dentro de sus competencias, nadie está por debajo de nadie. Si hubiera una jerarquía de partida, no haría falta el Constitucional para decidir cuándo hay invasión de competencias”.

El sociólogo y politólogo Jordi Pacheco cree que las negociaciones "bilaterales", incluso puntualmente al margen de las cámaras de representación, no sólo son "perfectamente democráticas", sino especialmente útiles para tratar conflictos enquistados, tanto políticos como sociolaborales. A esta misma reflexión acude Martí para –dejando claras las distancias y sin querer comparar– recordar que siempre hay conversaciones bilaterales al máximo nivel para los procesos de paz, o que las hubo incluso con ETA en España. "La relación de Dinamarca con Groenlandia, por ejemplo, es bilateral, como las de Puerto Rico con Washington. Nunca hay casos comparables, pero hay muchos ejemplos. Ahora bien, lo que no está claro es que sea compatible con la cultura política de la derecha española, que tiene un concepto patrimonialista del Estado", añade Pacheco.

Sin impedimentos legales

Las comisiones bilaterales son el órgano normativo por excelencia para tratar asuntos de mutua incumbencia entre el Gobierno y las comunidades autónomas. Están ampliamente reguladas [ver aquí]. El independentismo no quería ceñirse a una comisión bilateral, porque supondría un fracaso evidente de su estrategia de presentar a Cataluña como un caso singular. Para ello se ha optado por una fórmula informal: una mesa política para resolver un problema que las dos partes reconocen como político. Las "mesas bilaterales" no están recogidas en ninguna ley, tampoco en la Constitución, donde tampoco aparecen las comisiones bilaterales. En cualquier caso, esta falta de anclaje legal ha dado pie a que ERC y PP-Vox-Cs defiendan –el primero con orgullo y los otros tres con alarma– que la fórmula desborda la Constitución. Según ERC, va "mucho más allá" de la Constitución. Según los partidos conservadores, vulnera la igualdad entre los españoles.

No hay nada en el pacto PSOE-ERC, en ninguno de sus puntos, que permita afirmar con fundamento que la mesa alumbrará un acuerdo que desborde la Constitución, o que su propia constitución es ilegal o contraria a los principios del Estado de derecho. Es más, está expresamente dicho que la mesa respetará "los instrumentos y a los principios que rigen el ordenamiento jurídico democrático". En paralelo, no hay nada en la Constitución, ni en ninguna ley, ni el Estatuto de Cataluña que impida la creación de mesas de este tipo. Es más, la "conferencia de presidentes", creada en 2004 y que tanto barniz institucional tiene, es una idea política al margen de la arquitectura constitucional. "Un invento de Zapatero que se inspira en los países federales", como lo definió Enric Juliana en La Vanguardia. Cuestionadas políticamente, cuesta sostener que vayan en contra de ley. Tampoco lo habría ido, por cierto, un relator, si bien el PSOE no ha aceptado esta demanda del independentismo, que sugería la asunción de un conflicto internacional.

En cuanto al principio de igualdad, está dicho que la bilateralidad está consagrada en el grueso de los estatutos de autonomía. Es frecuente que las autonomías encaren con el Gobierno sus problemas de tú a tú. El Estatuto andaluz dice: "La Comisión Bilateral Junta de Andalucía-Estado se reúne en sesión plenaria al menos dos veces al año y siempre que lo solicite una de las dos partes". El Estatuto catalán llevó al límite las posibilidades de dignidad institucional de la Generalitat: "Las relaciones de la Generalitat con el Estado se fundamentan en el principio de la lealtad institucional mutua y se rigen por el principio general según el cual la Generalitat es Estado, por el principio de autonomía, por el de bilateralidad y también por el de multilateralidad". Es decir, la "bilateralidad" está en el Estatuto de autonomía de Cataluña ya pasado por el tamiz del Constitucional. Lo que los Estatutos no pueden, como dice la Constitución, es implicar "privilegios".

Hablar de todo... COMO EN LAS CORTES O EL PARLAMENT

Entre los logros de ERC está el reconocimiento expreso del "conflicto político", la "bilateralidad", la ausencia de la palabra "Constitución" en el texto y el compromiso de una "consulta" al término del proceso [ver aquí un artículo específico sobre la consulta]. Ninguno de estos logros da satisfacción a sus exigencias de máximos: referéndum de autodeterminación –sin cabida no sólo en el acuerdo, sino en la Constitución–, amnistía de los "presos políticos", regreso de los "exiliados", "excepcionalidad"... Nada de eso dice el acuerdo. En cambio, la mesa le permite una salida digna porque allí se podrá, como querían los republicanos, "hablar de todo". Dice el acuerdo: "Contenido: diálogo abierto sobre todas las propuestas presentadas. Todas las partes aportarán con libertad de contenidos sus propuestas detalladas sobre el futuro de Catalunya. Y se valorarán, debatirán y argumentarán las posiciones al respecto de cada propuesta".

Eso no se sale del orden legal. Nada impide que se pueda hablar de autodeterminación. No sólo en esta mesa, sino en el Congreso, donde ERC, JxC, Bildu, PNV y hasta el PNV hablan de autodeterminación o la defienden sin obstáculos. No supone ninguna ilegalidad prometerla al electorado, ni querer convencer al presidente del Gobierno de que es la solución ideal. Como ha establecido el TC, España no es una democracia militante que exija adhesión a la Constitución. Lo ilegal es tratar de materializar la independencia por medios contrarios a la ley (1 de octubre).

De modo que ERC llevará a la mesa la "autodeterminación", porque esa es su propuesta política para Cataluña. Esto ha sido traducido por los partidos y medios más críticos con la mesa en que el PSOE negociará la "autodeterminación" con los republicanos, pese a que tal cosa no entra dentro de las competencias del presidente del Gobierno, ni del Consejo de Ministros, ni del Congreso. Un referéndum de autodeterminación sólo se podría celebrar con una Constitución reformada tras el voto favorable de la mayoría del pueblo español. Es más, el PSOE ya anticipa su postura contraria incluso antes de haberse beneficiado de la abstención de ERC. “Nosotros no apoyamos una consulta por la independencia”, afirmó este viernes José Luis Ábalos, secretario de Organización del PSOE, que añadió: "En la propia mesa, estamos dispuestos a debatir cualquier iniciativa, cualquier iniciativa, pero evidentemente eso no significa admitir cualquier iniciativa. Discutirlas, conocer las razones, debatir, no significa compartir".

Pero las limitaciones para que el "hablar de todo" se convierta en "aprobar cualquier cosa" no se quedan en que el PSOE se opondrá. O en que la propia arquitectura constitucional y estatutaria impone severas restricciones. Es que el propio acuerdo suscrito por el PSOE y ERC declara el "respeto a los instrumentos y a los principios que rigen el ordenamiento jurídico democrático". La anunciada consulta se celebrará dentro del "sistema jurídico-político", un sintagma algo abstruso que en última instancia es un eufemismo de la ley.

Así lo expresa el historiador Joaquim Coll, muy crítico con el independentismo y con las cesiones al mismo, en su artículo Hacer de la necesidad virtud, en El Periódico: "El independentismo sabe, mucho más que la histriónica derecha española, que los socialistas no van a ofrecer nunca un referéndum de secesión. La enigmática consulta sería sobre lo que se acuerde, si es que las partes contratantes logran pactar algo, pero siempre dentro de la Constitución y tras ser aprobado por las Cortes. Es censurable que los socialistas hayan transigido con la retórica soberanista en el texto de los acuerdos, pero es lo único que podían ceder a los republicanos".

¿ENTRE GOBIERNOS O ENTRE PARTIDOS?

Un aspecto muy controvertido del acuerdo PSOE-ERC es que la negociación será entre gobiernos. "Composición de la mesa: el Gobierno de España y el Govern de la Generalitat de Catalunya. Se establecerán las delegaciones de forma paritaria y con los miembros que ambas partes decidan". Una vez sentado que no hay impedimento jurídico para ello, está por ver que en realidad la mesa sea de gobiernos. José Luis Martí cree que es "una mesa entre partidos", bajo la apariencia de una entre ejecutivos. "Parece que JxCat no quiere sentarse, aunque hay que esperar a ver la composición final", señala. De momento, el president Quim Torra –inhabilitado por la Junta Electoral Central este mismo viernes– ha afirmado que la mesa "no tiene el visto bueno" del Govern. "Es precisamente sobre el referéndum de autodeterminación de Cataluña sobre lo que queremos dialogar y negociar", escribió este viernes Torra en Twitter. El expresident Carles Puigdemont, en un largo hilo en la misma red social, acusó a ERC de romper la unidad de acción del independentismo. "Se puede revertir este error y aceptar la creación de una mesa entre las fuerzas independentistas donde se decidan el contenido y los acuerdos de la mesa de negociación con el Estado".

Con unas posibles elecciones en Cataluña en lontananza, está por ver hasta qué punto la mesa es finalmente entre gobiernos y no entre ERC y PSOE (más Unidas Podemos, aunque Unidas Podemos no tiene acuerdo específico con ERC). Hay más indicios de que la mesa no tiene, al menos todavía, el relieve de un marco institucional. Bildu, que no forma parte del Gobierno vasco, pidió una mesa igual para Euskadi. Volviendo al artículo de Joaquim Coll: "El marco de negociación entre gobiernos queda ahora en papel mojado tras la negativa de Torra porque ERC no puede hablar en nombre del Govern, lo cual facilita las cosas al PSOE, que siempre apostó por una mesa solo de partidos".

La convivencia con LAS INSTITUCIONES 

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Terreno pantanoso: ¿Suplanta la "mesa bilateral" al Parlament de Cataluña? "No hay razón para pensar que sea así. Ni siquiera por parte de los independentistas. Por supuesto, cualquier acuerdo de esta mesa de diálogo, en la medida en que implique una reforma, necesitará pasar por la institución", señala José Luis Martí. Es decir, en la "mesa bilateral" se podrán tomar decisiones, pero no aprobarlas. Exactamente igual que en una reunión en el Congreso o en la cafetería de un hotel.

Técnicamente no hay una suplantación. El Parlament sigue abierto, si bien a raíz del procés ha visto reducida su actividad, como denuncian los partidos contrarios al independentismo. Ahora bien, políticamente es otro cantar: los partidos independentistas llevan años buscado fórmulas al margen del Parlament para dirimir el conflicto político en Cataluña, por lo que Cs y PP han denunciado que se trataba de intentos de deslegitimarlos, sacándolos por la vía de los hechos de la vida política. De hecho, ni PP, ni Cs, ni la CUP forman parte de la taula de partits catalana impulsada por Torra en 2018.

Juristas como Agustín Díaz Robledo, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada, sostienen que mesas de este tipo “acaban deslegitimando el sistema" y que son propias de situaciones como la "salida del franquismo", no de la democracia española. Joaquim Coll, el mismo que cree que el acuerdo supone en la práctica el ocaso del proyecto autodeterminista, pone también el énfasis en la necesidad de que los independentistas respeten no sólo las instituciones democráticas, sino a los partidos contrarios a la independencia en las mismas: "Cuando Miquel Iceta tuitea 'sit and talk o fora de lloc' debería ser también para exigir a los independentistas la neutralidad de las instituciones de la Generalitat, de los medios públicos de comunicación, el respeto a los partidos y entidades constitucionalistas en todos los municipios de Catalunya, la no exclusión del castellano en las escuelas y el fin a las políticas clientelares y de adoctrinamiento. Solo así podrá alcanzarse algún día un nuevo consenso en Catalunya".