Meses en la amnistía, años en las condenas de etarras: cuando la política marca los tiempos para acudir al TJUE

La convalidación de penas de presos que han cumplido condena en otro país lleva una década generando un intenso debate jurídico. Sobre todo, a raíz de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 7/2014. Hasta ese momento, los tribunales habían aplicado sin discusión la directiva europea que permitía a presos de la banda terrorista ETA acumular condenas. Pero los límites que el Ejecutivo de Mariano Rajoy incluyó en la nueva norma provocaron un giro radical. Desde entonces, los tribunales se negaron a preguntar a la justicia europea si ese obstáculo era compatible con la normativa europea. Un candado que, a diferencia de lo que ocurre con otros asuntos, se ha mantenido durante años.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) es el órgano encargado de interpretar o aplicar la legislación comunitaria. Lo primero se hace a través de las llamadas cuestiones prejudiciales, preguntas que formulan los tribunales de los Estados miembro cuando dudan sobre la interpretación de una norma europea o la compatibilidad de una ley o práctica nacional con la legislación comunitaria. Las mismas representan casi siete de cada diez asuntos en Luxemburgo. Y España está entre los países que más preguntan. Solo entre 2018 y 2022, según los últimos datos disponibles, nuestros jueces plantearon 237 cuestiones, solo por detrás de Alemania e Italia.

La ley que ahora está en proceso de reforma siempre generó dudas en parte de la judicatura. Al fin y al cabo, dicha norma transponía una decisión marco que obligaba a los Estados miembro a tener en cuenta el tiempo de prisión cumplido fuera de nuestras fronteras en el límite de treinta años que impone nuestra ley pero introduciendo, al mismo tiempo, cortapisas que en la práctica impedían que de eso pudieran beneficiarse buena parte de presos de la banda terrorista ETA. "Propicia un trato desfavorable para los condenados", sostenían algunos magistrados. "La limitación reduce de modo muy relevante el efecto buscado por la decisión marco", lanzaban otros.

Pero tanto el Supremo como la Audiencia Nacional bloquearon durante años todo intento por preguntar a Luxemburgo sobre la posibilidad de que un Estado incluyese exclusiones al transponer decisión marco. El Alto Tribunal fue el primero en hacerlo. En enero de 2015, una Sala de lo Penal dividida fijó que con la ley de Rajoy ya no podían convalidarse penas: "La norma interna no reconoce efectos a todas las condenas en el extranjero de manera ilimitada, sin atender a criterios objetivos ni temporales". Y rechazó plantear una cuestión prejudicial al entender que las normas eran claras y no se precisaba una interpretación para resolver el recurso del etarra Kepa Pikabea: "Si no hay duda, no es precisa".

Pero en la Sala de lo Penal había dudas. De ahí que media docena de magistrados –Cándido Conde-Pumpido, Joaquín Gimenez, Miguel Colmenero, Luciano Varela, Alberto Jorge Barreiro y Ana Ferrer– redactaran un voto particular en el que justificaban la necesidad de plantear la cuestión prejudicial: "Resulta contradictorio que una norma que la propia Decisión Marco nos dice que debe interpretarse para evitar supuestos de dureza desproporcionada para el delincuente, pueda ser empleada como cobertura de una disposición de transposición al derecho interno que perjudica al condenado, privando de efectividad alguna el tiempo de privación de libertad cumplido en el extranjero".

"Trato desigual en perjuicio del condenado"

El Supremo, desde entonces, rechazó una y otra vez cualquier intento por preguntar al TJUE. Y algo parecido sucedió en la Audiencia Nacional, que hasta hace algunos meses se había negado a tocar la puerta de Luxemburgo. En la primavera de 2015, la Sección Tercera del tribunal se había planteado formalizar una cuestión prejudicial sobre este asunto. Pero tras hacer una encuesta entre los magistrados, el entonces presidente de la Sala de lo Penal y ahora ministro del Interior, Fernando Grande-Marlaska, decidió que fuera el Pleno, y no cada una de las secciones, quien decidiese si había que acudir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Con una mayoría muy ajustada de once a nueve, la Sala capitaneada por Grande-Marlaska, que en la actualidad justifica la reforma que acaba con las limitaciones de la ley de Rajoy, rechazó que se formalizara la cuestión prejudicial apoyándose en lo que ya había dicho el Supremo. Y, de nuevo, magistrados de todas las sensibilidades –Manuela Fernández, Javier Martínez Lázaro, José Ricardo de Prada, Ramón Sáez Valcárcel, Clara Bayarri, Ángeles Barreiro, Carmen Lamela y Fermín Echarri– formularon voto particular. "La interpretación que se ha impuesto propicia el trato desigual en perjuicio del condenado por otro Estado miembro, vulnerando la finalidad de la norma europea que así lo enuncia de manera concreta", recogía el mismo.

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Y mientras se evitaba abrir el debate en Luxemburgo en torno a esta cuestión, se recurría con total normalidad a la justicia europea en otros asuntos de menor peso político. El Alto Tribunal promovió en esos años cuestiones prejudiciales sobre la indemnización por cese del personal interino, sobre las comisiones de apertura en los préstamos hipotecarios, sobre el plazo de prescripción de los gastos hipotecarios o sobre la protección de las indicaciones geográficas y las denominaciones de origen en un pleito por una demanda del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Queso Manchego contra la Industrial Quesera Cuquerella.

Agilidad en la amnistía

Ocho años han sido necesarios para que un tribunal español pregunte a Luxemburgo por la compatibilidad con la normativa europea de la ley que ahora se busca reformar. Lo hizo el pasado mes de octubre la Sección Segunda de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional en una causa que afecta a la dirigente etarra Soledad Iparraguirre, alias Anboto. Una tardanza que contrasta con la agilidad que se ha demostrado en otro de los asuntos de gran impacto político y judicial: la Ley de Amnistía. En cuestión de meses, sobre la mesa del tribunal de Luxemburgo se han ido acumulando varias cuestiones prejudiciales planteadas en relación a la norma.

Han tocado a la puerta de la justicia europea el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el Tribunal de Cuentas o la Audiencia Nacional, lo que ha dejado en pausa la aplicación del olvido jurídico para varios cargos y ex altos cargos, entre los que se encuentran los dirigentes de ERC Josep María Jové y Lluís Salvadó o el expresident Quim Torra, así como para los doce activistas de los Comités de Defensa de la República (CDR) procesados por pertenencia a organización terrorista. El Supremo, por el momento, no ha activado esa vía. Pero no descarta hacerlo, tal y como expuso en un auto reciente, si el Constitucional acaba considerando que la malversación puede ser amnistiable.