¿Es o no un Concierto el pacto catalán? El Congreso resolverá el choque de relatos entre ERC y PSOE

¿El acuerdo entre el PSC y ERC pone en marcha un modelo similar al régimen de Concierto económico del País Vasco y Navarra, como sostienen los republicanos, o se trata de un modelo diferente, como afirma taxativamente la ministra de Hacienda, María Jesús Montero? 

La respuesta no está, desde luego, en el documento que suscribieron a finales de julio el PSC y Esquerra, en el que no se dan detalles acerca del nuevo modelo. Todo depende de cómo se concrete, si llega a esa fase, en las reformas legales que debe aprobar el Congreso para hacerlo realidad y para las que sus proponentes, el PSOE y ERC, no tienen garantizada a día de hoy la mayoría de votos que necesitan.

En todo caso, decida lo que decida la Cámara Baja, hay una primera diferencia insalvable entre lo que vaya a ser el nuevo modelo de financiación de Cataluña y el llamado Concierto vasco: su rango legal. El sistema de financiación del País Vasco y Navarra está amparado por la Constitución de 1978 y nadie puede tocarlo sin modificar antes la norma fundamental del Estado. El de Cataluña, en cambio, está llamado a implementarse a través de una ley y, si sale adelante, su futuro estará condicionado a la evolución de las mayorías en el Congreso.

Un año por delante

La comparación entre el modelo vasco y navarro y el catalán solo será posible cuando el Gobierno de España y el Govern de la Generalitat redacten una propuesta concreta de “modificaciones legislativas” para hacerlo realidad, lo que no sucederá hasta 2025. Será entonces, si ese acuerdo se alcanza, cuando se trasladará al Congreso de los Diputados.

Lo que sabemos es que el compromiso alcanzado por los dos partidos, y que en estos momentos cuenta con el respaldo del Gobierno de Pedro Sánchez y del Govern presidido por Salvador Illa, es que “sea la Generalitat la que gestione, recaude, liquide e inspeccione todos los impuestos soportados en Cataluña” —con la única excepción de los locales— a través de la Agencia Tributaria de Cataluña y que “aumente sustancialmente la capacidad normativa en coordinación con el Estado y la Unión Europea”.

Lo que describe ese pacto es muy semejante a lo que sucede en el País Vasco, que tiene la capacidad de recaudar y gestionar la mayoría de los impuestos en su territorio. A través de las diputaciones forales (los órganos de gobierno de las provincias vascas), el País Vasco recauda tributos como el IRPF, el IVA o el Impuesto sobre Sociedades, entre otros. Pero hay diferencias.

Aportaciones distintas

En el caso de Euskadi, como contrapartida a esta autonomía fiscal, el País Vasco paga al Estado español una cantidad denominada “cupo”, que es una contribución al sostenimiento económico de las competencias no transferidas, como la defensa, la política exterior y otros servicios centrales. El cálculo de este cupo también se realiza de manera negociada.

Lo que PSC y ERC proponen para Cataluña es parecido, pero no idéntico. En este caso, según el pacto, habrá dos aportaciones en vez de una: una primera a los gastos del Estado, que “se establecerá a través de un porcentaje de participación en los tributos”, y una segunda, la llamada “aportación a la solidaridad”, que tendrá por objeto contribuir a la financiación de las comunidades autónomas con menos recursos “a fin de que los servicios prestados por los distintos gobiernos autonómicos a sus ciudadanos puedan alcanzar niveles similares, siempre que lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar”. Esta última previsión abre también la puerta a una limitación de transferencias de fondos entre comunidades si las que reciben renuncian a recaudar sus propios impuestos, como ya ocurre en algunos territorios, en su mayoría gobernados por el PP, que piden más financiación mientras suprimen o rebajan sus impuestos.

La “solidaridad”, según el acuerdo, “debe estar limitada por el principio de ordinalidad”. Esta idea, que ninguna comunidad —y ningún partido— discute, al menos en público, se basa en que las aportaciones solidarias de las comunidades más ricas a las más pobres deben servir para reducir la distancia en la financiación necesaria para atender las necesidades de los ciudadanos, pero sin hacer que quienes aportan pierdan posiciones en el ranking de recursos económicos en relación con quienes reciben.

Esta aportación solidaria no existe en el Concierto vasco y conecta la financiación catalana a la de las demás comunidades autónomas, lo que no ocurre en el caso del País Vasco y Navarra.

Cálculos diferentes

En el caso de Euskadi, la contribución al Estado, el cupo, no se calcula según los ingresos recaudados en el País Vasco, sino que depende de variables exógenas, como los gastos en competencias no asumidas de los Presupuestos Generales del Estado. Esto también marca una diferencia con Cataluña, donde la aportación al Estado —la parte que no es solidaridad con otras comunidades autónomas— sí será “un porcentaje de participación en los tributos”.

País Vasco y Navarra pagan al Estado de acuerdo con una estimación basada en las cargas no asumidas y lo hacen de acuerdo con el cupo acordado, independientemente de si un año recaudan más o menos, mientras que Cataluña tendría que abonar un porcentaje de los impuestos recaudados, cuya cuantía está por fijar y que estaría necesariamente vinculada a la evolución, al alza o a la baja, de la captación de impuestos.

En las últimas semanas, políticos y especialistas en economía han especulado con el efecto que un modelo de estas características tendrá sobre los ingresos del resto de las comunidades autónomas, si la Generalitat logrará así incrementar el dinero del que dispone cada año y si eso restará recursos a los territorios más pobres.

La dificultad de hacer un cálculo

Lo cierto es que el cálculo es muy difícil. En primer lugar, porque no se conoce el porcentaje de aportación a los recursos del Estado —el acuerdo no lo precisa— ni, por supuesto, la cuantía de la contribución “solidaria”. Tampoco existe un consenso sobre la cuantía real de la balanza fiscal en Cataluña —la diferencia entre lo que recauda y lo que la Generalitat recibe de acuerdo con el actual modelo de financiación autonómica—.

Menos aún sabemos, porque el Gobierno no lo ha explicado, cómo planea Hacienda encajar el modelo catalán en el marco del nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas del régimen común que debe sustituir al que expiró en el año 2013. Porque son varios los territorios que apuestan desde hace años por su propia singularidad.

El documento suscrito por PSC y ERC es lo suficientemente abierto como para permitir un desarrollo normativo más o menos parecido al Concierto vasco. Todo dependerá de las negociaciones que tengan lugar entre el Gobierno de España y la Generalitat y lo que acabe aprobando el Congreso. Pero la falta de detalles no ha impedido que este jueves políticos de diferente signo afirmasen que el modelo representa una cosa o todo lo contrario.

Algunas voces, como la de Octavio Granado, secretario federal de Economía del PSOE en 2009, cuando se aprobó el último sistema de financiación autonómica, sugieren que la generalización del modelo catalán, “si se hace bien, puede obtener efectos positivos en toda España, y tal vez la oportunidad merezca la pena”. Sin embargo, Josep Borrell, jefe de la diplomacia europea a punto de jubilarse, considera el pacto con ERC "un salto hacia la soberanía fiscal de Cataluña. Seguimos haciendo cambios estructurales del modelo de Estado en función de las coyunturas electorales", critica en una entrevista con El País.

Singularidades

No en vano, Cataluña no es la única comunidad del régimen común que invoca una “singularidad” para arrimar el ascua a su sardina. La singularidad catalana tiene que ver, según el acuerdo PSC-ERC, con el ejercicio “de un conjunto de competencias singulares que no tienen otros territorios”. La que defiende Juanma Moreno (PP) para Andalucía se basa en que es, asegura, el territorio de la Unión Europea “más expuesto al cambio climático y la sequía”. Otras comunidades, como Canarias e Illes Balears, han hecho de sus propios hechos diferenciales —en su caso, la insularidad— uno de los ejes sobre los que cimentar sus reivindicaciones económicas y, por supuesto, sus particulares modelos de financiación.

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Canarias, por ejemplo, dispone de un Régimen Económico y Fiscal propio que incluye desde impuestos indirectos específicos a compensaciones económicas en materia de transporte de mercancías y pasajeros, además de exenciones y bonificaciones fiscales y dotaciones adicionales, especialmente en sectores como infraestructuras, transportes y comunicaciones.

Illes Balears disfruta, a su vez, de un régimen fiscal especial con una batería de beneficios fiscales para los contribuyentes de Baleares establecidos por ley y que estarán en vigor, en su formulación actual, hasta el año 2029.

Otros territorios, más envejecidos y con población más dispersa, como Galicia o Castilla y León, reclaman, en cambio, que se reconozca esa doble singularidad, porque les cuesta más prestar los mismos servicios y tienen una sanidad más tensionada.