Paloma Biglino: "La democracia no se puede dar por segura"

"Le pondría un sobresaliente. Pero necesita mejorar para la matrícula de honor", afirma Paloma Biglino sobre la Constitución española. Catedrática de Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid, exdirectora del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales y miembro nato del Consejo de Estado, Biglino es una jurista eminente, respetada, que dosifica sus opiniones con esmero propio de las mentes articuladas sobre el estudio de la ley. Ni una palabra sin medir, ni una expresión sin meditar. Cada vez que sus impresiones sobre un asunto trascienden la valoración jurídica, lo hace notar, como disculpándose por pisar terreno fuera de su jurisdicción. Ha sido decana de la Facultad de Derecho y directora del Instituto de Estudios Europeos de la Universidad de Valladolid, así como miembro de la Comisión de Venecia, un órgano consultivo del Consejo de Europa integrado por expertos en derecho constitucional. En los días previos a la celebración del 40º aniversario de la Constitución, es demandada aquí y allá para actos conmemorativos y reflexiones académicas. Participa con agrado. Siente orgullo cívico por la Constitución española, aunque es partidaria de su reforma. Eso sí, no al precio de cuestionar el pacto del 78, que considera tan útil y vigente como hace cuatro décadas. Si hubiera que poner un adjetivo a Biglino, "prudente" no andaría desencaminado.

La de Paloma Biglino es la tercera de una serie de entrevistas en profundidad realizadas por infoLibre con seis prestigiosos juristas españoles con motivo del 40º aniversario de la Constitución. Mañana se publicará la conversación con Javier Pérez Royo.

PREGUNTA: ¿Hay más conmemoraciones ahora que hace, digamos, diez años?

RESPUESTA: Muchas más. Este año, más que ninguno.

P: ¿A qué lo atribuye?

R: Creo que en gran medida es debido a la reflexión sobre la posible reforma de la Constitución, que reclama un posicionamiento por parte de actores políticos, académicos, representantes de fuerzas sociales... Esto genera muchos debates. Debates que siempre han existido. Siempre hemos dedicado los aniversarios de la Constitución a hablar sobre su reforma, cosa que a mí me sorprende. Pero nunca con tanta intensidad.

P: Se me ocurre un motivo: la crisis catalana.

R: Puede ser. Pero no es el único. Es un fenómeno que no se da sólo en España. En muchos países democráticos se están produciendo crisis institucionales, una erosión de la democracia. Y se intenta o se piensa en hacerle frente con reformas institucionales.

P: Si pensamos en los problemas de España, como el desempleo, la precariedad, la desigualdad o las tensiones territoriales, ninguno tiene un origen constitucional. Es decir, la Constitución no es responsable. ¿Tiene sentido entonces reformarla?

R: El origen de los problemas no está en la Constitución, en efecto. Está, en mi opinión, en los diez años de crisis, en el impacto de globalización o de las nuevas tecnologías en el mercado del trabajo, en los escándalos de corrupción... Todo esto afecta muchísimo a nuestro ordenamiento constitucional, pero no deriva de él. Y reclama reformas. Pero no todas las reformas institucionales deben ser reformas constitucionales. Además, hay que tener claro que una reforma constitucional no lo resuelve todo, no nos podemos engañar. Lo que tiene que cambiar son las políticas.

P: ¿Es usted partidaria de una reforma constitucional?

R: Lo soy desde hace años. Porque hay que adaptarla a la nueva realidad, que en pocos aspectos tiene que ver con la que existía en 1978. Todo ha cambiado mucho. Por ejemplo, desde el punto de vista de la articulación del poder, del desarrollo del Estado de las autonomías, de la integración de España en la Unión Europea, de la globalización... Son reformas, y esto quiero dejarlo claro, fundamentalmente técnicas.

P: ¿Qué significa "reformas técnicas"?

R: Esto lleva diciéndolo muchos años toda la doctrina española. Hay mucho que retocar, pero retocar no significa modificar todo ni, sobre todo, poner en cuestión el pacto del 78. No es lo mismo reformar que renovar el contrato social. Yo no soy partidaria de renovar el pacto social, no hace falta. Creo que la sociedad no lo demanda. Sí hay que avanzar en el camino del 78.

P: ¿Cómo retocar técnicamente sin cuestionar políticamente?

R: Ese es el problema. Creo que las decisiones claves de nuestro sistema político están en el título preliminar: la declaración de España como Estado social y democrático de derecho y la definición de España como monarquía parlamentaria. Hay otros aspectos que se pueden tocar. La idea de un Estado federal, por ejemplo, se puede introducir. Ahí hay una línea de posible reforma. Pero las definiciones básicas siguen siendo válidas y no se deben tocar. Sobre todo porque no hay acuerdo para una alternativa. Y por su funcionalidad. Por el papel que han jugado. La monarquía parlamentaria ha funcionado.

P: ¿Sin matices?

R: Ha habido problemas, por supuesto. Pero son problemas que se han resuelto dentro del marco constitucional. Han sido problemas derivados de políticas, de conductas, no problemas de la norma fundamental. Claro que la norma, como he dicho, se puede cambiar. Podríamos constitucionalizar la protección de nuevos derechos sociales, lo que no sé es si eso supondrá mejores garantías y prestaciones. Esto también es una cuestión política. Sin garantizar la cobertura económica, no mejora la prestación.

P: Pero, al elevar el rango del derecho a la vivienda, el empleo o la salud, se obliga a condicionar la política económica a su garantía.

R: Siempre que haya fondos. El problema no es de voluntad. No creo que ninguna fuerza política rechace estos derechos. El problema es tener dinero para hacerles frente. Y eso no lo puede garantizar la Constitución. Una cosa es el deber ser, que a eso se dedica la Constitución, y otra el ser. Los derechos sociales son más costosos que la libertad de reunión, de expresión o de conciencia. Hacen falta recursos económicos.

P: ¿Qué cambios técnicos se podrían hacer?

R: Varios. Cerrar el diseño de nuestra articulación territorial del poder. Derogar las dos vías de acceso a la autonomía, que ya no tienen sentido. Yo creo que la modificación más necesaria es del título VIII [organización territorial del Estado].

P: ¿Y qué más??

R: Dependerá siempre del consenso, pero hay distintas posibilidades. La discriminación de la mujer en el acceso a la Corona no tiene sentido. Sería conveniente subrayar más la igualdad entre hombres y mujeres en la Constitución. No es imprescindible, porque ya hay un reconocimiento suficiente, pero podría hacerse. Son cambios que quizás por sí solos no justifican una reforma, pero si se decide actualizar, se puede plantear.

P: ¿Por qué no es suficiente ese reconocimiento de la igualdad?

R: No es que no sea suficiente. Creo que las leyes lo regulan y concretan bien. Pero el artículo 6 debería subrayar, como hace la Constitución francesa, que los partidos políticos deben colaborar y contribuir a que la igualdad sea real y efectiva. Insisto: esto mejoraría el texto, pero no es imprescindible.

P: Numerosos juristas coinciden en las reformas técnicas: clarificación del reparto competencial, mejor ajuste del Senado a su función de representación territorial, igualdad hombre-mujer en la Corona, inclusión de los nombres de las autonomías... ¿No cree que sería sencillo un consenso al menos hasta ese punto?

R: Efectivamente.

P: El escollo está ante los cambios políticos.

R: Cuanto más nos metemos en discusiones sobre aspectos políticos, más difícil es el consenso. En los aspectos técnicos las diferencias son menores. La reforma del Senado, por ejemplo. Puede haber discrepancias sobre si los representantes son los presidentes de las comunidades o senadores elegidos por los parlamentos autonómicos. Pero creo que son cosas fáciles de resolver. Eso sí, siempre que se tenga claro el principio político. Ahí es donde es difícil ponerse de acuerdo, sobre todo en el tema territorial.

P: Todo el mundo está de acuerdo en que el Senado tal y como está no tiene sentido.

R: Sí, pero hace falta concretar qué Senado se quiere.

P: La inclusión de la igualdad hombre-mujer en la Corona, ¿es posible sin preguntar en referéndum sobre la monarquía?

R: Posible es, pero, tal y como está el panorama político, es altamente improbable. Durante todo el proceso, con aprobación de iniciativa de reforma, elecciones generales, aprobación en el Congreso y Senado y referéndum, estaríamos debatiendo sobre si monarquía o república. Creo que por eso no se hace.

P: Pero la forma de Estado, ¿no sería un debate interesante para la sociedad española?

R: Hay partidarios, no sé si muchos o pocos, de la instauración de la república. A mí me parece que entrar en ese tema no sólo es debatir sobre monarquía o república, sino replantearnos el pacto del 78. Y eso es otra cosa.

P: Entiendo que usted no ve razones para un cambio de ese pacto.

R: Creo que el marco constitucional ha funcionado bien. Y sobre el debate de la forma de Estado, siempre he pensado lo mismo. Lo importante no es centrarse ahí, sino profundizar en nuestro sistema democrático. Para eso no es necesario cambiar la forma de la jefatura del Estado.

P: ¿No ha buscado la Corona su propio desprestigio?

R: No lo creo. Como institución, no. Ha habido fallos con el anterior jefe del Estado, pero afectan más a su propio comportamiento como persona que a su papel como rey. Además, a mi juicio, los problemas terminaron con su abdicación y la sucesión en la persona del nuevo titular de la Corona. En ese proceso, y en todo lo que se refiere a la jefatura del Estado, la Constitución ha funcionado bien.

P: Si son cuestiones personales, no institucionales, ¿no debería poder ser juzgado?

R: Creo que este debate, que está especialmente vivo ahora, está planteado con la idea de erosionar no sólo nuestra jefatura del Estado, sino nuestra Constitución. Y eso es lo que me preocupa. Yo prefiero no entrar en ese debate. Lo que nos jugamos en España es la esencia del propio Estado constitucional, que está en discusión en muchos países cuando fue una conquista que costó dos siglos de conflictos. Aquí debemos felicitarnos de que el modelo de convivencia perviva. Mire lo que ocurre en tantos lugares del mundo. En Estados Unidos, en Brasil. No podemos dar por supuesta la democracia. No se puede dar por hecha ni por segura.

P: Mencionaba antes la globalización y la revolución tecnológica. Es cierto, el mundo ha cambiado mucho desde 1978. ¿Hasta qué punto ese cambio mundial justificaría ya por sí solo un cambio en la Constitución?

R: No es imprescindible. El marco se puede ir aggiornando, como dirían los italianos, actualizándose mediante legislación ordinaria y orgánica o con jurisprudencia. Si hay consenso, sí se puede hacer. Para mí, el cambio más importante y decisivo, el que más merece estar recogido en la Constitución, es la integración de España en la Unión Europea. Creo que se debería definir si se establecen o no límites a la eficacia directa y a la primacía del derecho comunitario con respecto a nuestro ordenamiento.

P: ¿Tenemos una buena Constitución o tenemos una buena Constitución dadas las circunstancias en que se aprobó?

R: Tenemos una buena Constitución, por supuesto. Una Constitución que ha servido de patrón para muchas otras en el mundo, sobre todo en América Latina. Y se demuestra a lo largo de estos 40 años, muy especialmente con problemas recientes. Como la situación en que las Cámaras no lograron elegir a un presidente y hubo que ir a una disolución anticipada. O la moción de censura constructiva, que todo el mundo criticaba, que si no valía para nada... Pues todas las previsiones constitucionales han ido dando respuesta a problemas graves que iban surgiendo. Todo ha cambiado desde 1978. Ha cambiado la relación entre los poderes, la relación de los poderes con los ciudadanos. Y la Constitución se ha adaptado de forma ejemplar. El polémico artículo 155 también ha dado buen juego desde el punto de vista constitucional. Ha permitido una reacción frente a situaciones en las que había una clara ruptura del orden legal del Estado de derecho.

P: ¿Se ha usado proporcionadamente el 155?

R: En mi opinión, sí.

P: ¿Y en el momento adecuado?

R: Eso sería una consideración más de oportunidad que de constitucionalidad. Mi opinión personal es que utilizar el 155 para permitir al presidente del Gobierno la convocatoria de unas elecciones en Cataluña fue una buena salida.

P: Ahora PP y Cs proponen activarlo casi a diario. ¿Se ha convertido el 155 en un arma de amenaza política?

R: El 155 está en la Constitución, pero su activación es política, ideológica. Hay sectores contrarios a cualquier tipo de negociación y otros que, sin renunciar al Estado de derecho, quieren una aproximación. La aplicación del 155 depende de esas dos mentalidades.

P: ¿El Estado ha respondido proporcionadamente y con rigor constitucional al 'procés'?

R: Es un juicio difícil de hacer. Un juicio político. A mí me parece que hay que defender el Estado de derecho y se ha hecho. Ahora bien, quizás la reacción en el marco penal, en vez de favorecer a las fuerzas políticas catalanas que pretenden perfeccionar el Estado de las autonomías pero no romperlo, las ha perjudicado. Es mi impresión. La reacción penal tan contundente ha dado alas al independentismo, le ha hecho el programa político y ha dado argumentos contra el Estado, aunque fueran falsos. No hay nada peor que fomentar el victimismo.

P: ¿Puede una reforma constitucional suavizar tensiones en Cataluña?

R: Depende. Una reforma que aclarase el Estado de las autonomías sí podría servir para que sectores de la sociedad catalana recuperasen un poco de adhesión y simpatía por la Constitución. Ahora bien, no creo que a determinados sectores del independentismo les interese lo más mínimo la reforma constitucional, porque lo que quieren es romper con España. La Constitución de 1978 no la quieren, quieren una propia.

P: ¿Cree que hay salida para este problema?

R: No me gustan las previsiones de futuro. Nunca se sabe. Recuerde qué mal lo pasamos con ETA. Nadie podía pensar que ETA abandonaría las armas, parecía que no había reconciliación posible, que duraría siempre. Y ETA abandonó las armas. Yo tengo confianza en que seamos capaces de encontrar consenso y acuerdo.

P: ¿Es la Constitución suficientemente conocida por la sociedad? Es decir, ¿existe una cultura constitucional en...?

R: No, no, no... Ya le digo yo que no. Ese es un gran fracaso de todos los gobiernos. De todos. Ahí me atrevo a criticarlos a todos. La Constitución no se explica y no se conoce. Hay que explicar la Constitución en los colegios, desde que los niños tienen uso de razón. Porque los ciudadanos tienen que conocer sus derechos y sus deberes. Y cuál es la organización de los poderes públicos. Esto es fundamental. Cuando fue el debate sobre Educación para la Ciudadanía hubo una oportunidad, pero no se alcanzó el acuerdo sobre el contenido de los programas. Esto es un problema. La Constitución hay que conocerla. Mis alumnos de primero de Derecho llegan a clase con un desconocimiento absoluto de nuestro ordenamiento constitucional. Reforzar la Constitución no es celebrarla cada año. Exige mucho más. Leyendo las encuestas, una mayoría es partidaria de la reforma, pero lo cierto es que pocos la conocen. En eso hemos fallado. Y se está notando.

P: ¿Por qué?

R: España es un Estado social y democrático de derecho. Se habla siempre de que hay fallos en el Estado social. De que hay fallos democráticos. Pero nadie habla de fallos en el Estado de derecho. Y los hay.

P: ¿Cuáles?

R: La actual desconfianza de los ciudadanos proviene de quiebras del Estado de derecho. No se han activado debidamente los controles necesarios para evitar determinadas conductas que están todos los días en los periódicos creando profunda desafección.

P: La corrupción.

R: Eso es. Debemos activar con mayor precisión los controles. Aquí modificamos las leyes con muchísima alegría, pero no las aplicamos con rigor. Y con rigor no me refiero a dureza. Sino a aplicarlas, a dar ejemplo. En España tenemos un instinto que, ante un problema, nos hace decir: "Vamos a modificar las leyes". Y quizás las que hay no las hemos aplicado. Si cuando nos encontramos con los primeros casos de financiación ilegal y corrupción hubiéramos aplicado las leyes con las consecuencias jurídicas que se merecían, nos habríamos evitado problemas. Los poderes públicos han tolerado demasiado.

P: ¿Es reversible esta situación?

R: Es reversible. Debería haber un acuerdo no diré de regeneración, porque el sistema no está degenerado, sino de consolidación.

P: ¿Consistente en qué?

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R: Se podría analizar la independencia de los órganos de control, garantizando la independencia del poder judicial. Si las fuerzas políticas se ponen de acuerdo sobre modificaciones imprescindibles de nuestro ordenamiento jurídico, ni siquiera es necesaria una reforma de la Constitución. Creo que eso devolvería muchísima confianza.

P: Entonces, a su juicio, ¿los problemas son de práctica política y no de diseño constitucional?

R: Eso es. Es un problema de práctica. Con el sistema de elección de los miembros del Consejo General del Poder Judicial, el problema no es el modelo en sí, es que hay actitudes contrarias al espíritu de la Constitución. Eso perjudica las instituciones. Y además, en relación al prestigio de las instituciones, ahora hay muchos medios que no son lo que eran. Hay muchas fake news que se aprovechan del más mínimo argumento para extender la sospecha sobre todas las instituciones. Hacen mucho daño. No les podemos poner límites, ni prohibirlos, pero sí extremar el celo para no darles argumentos.