La publicidad institucional en Europa: muchos modelos, poca transparencia

Un vistazo a la diversidad con la que los países de la Unión Europea distribuyen el dinero público que llega a los medios de comunicación basta para concluir que el nuevo Reglamento Europeo de Libertad de Medios (RELM) va a ser una revolución. A partir de ahora, como muy tarde antes de un año, todos los fondos públicos o “cualquier otra remuneración o ventaja que las autoridades o entidades públicas pongan, directa o indirectamente, a disposición” de los medios o de las plataformas online tendrán que concederse “de conformidad con criterios transparentes, objetivos, proporcionados y no discriminatorios, puestos a disposición del público de antemano por medios electrónicos y fáciles de usar, mediante procedimientos abiertos, proporcionados y no discriminatorios”. Y los Estados miembros “procurarán velar por que el gasto público anual global asignado para publicidad estatal se distribuya a una amplia pluralidad” de medios.

Después de examinar los modelos de Francia, España, Austria, Dinamarca, Alemania, Finlandia, Noruega, Suecia y Suiza, Adriana Mutu, profesora de ESIC Business & Marketing School Barcelona, concluyó la existencia de gran una variedad de mecanismos en funcionamiento, dependiendo de las jurisdicciones nacionales. “La ayuda estatal no cuenta con el apoyo de los actores clave en el mercado de medios alemán, mientras que en Austria, Francia y España existen varios esquemas de apoyo directo e indirecto para los medios. Por otro lado, en Finlandia, Dinamarca, Suecia, Noruega y Suiza no existen leyes específicas que regulen la asignación de publicidad estatal”, asegura en el estudio The allocation of state advertising to private media corporations in Europe: legal and regulatory frameworks, publicado en 2023.

Su investigación parte de un Informe del Consejo de Europa de 2021 que analizó los modelos de financiación de los medios impresos en Europa, distinguiendo entre cuatro formas principales de apoyo financiero: subsidios directos aprobados por los gobiernos; ventajas fiscales, publicidad estatal y esquemas de apoyo basados en proyectos para cubrir necesidades específicas, desde formación y desarrollo de habilidades a actualización de tecnología o instalaciones, pasando por procesos de reestructuración.

Francia

El estado francés juega “un papel hiperactivo e intervencionista” en el sector de los medios con esquemas de apoyo estatal directos e indirectos para las empresas de medios. La asignación y distribución del dinero, sin embargo, se realiza de manera justa y transparente, según este estudio, dado que “la transparencia de la política se basa en la información presupuestaria anexada al Proyecto de Ley de Finanzas, que aclara el método de cálculo”.

La asignación de publicidad estatal está regulada por la Ley de Contratación Pública y la Ley del Servicio de Información del Gobierno. Las medidas y disposiciones relacionadas con la contratación pública, la subcontratación y las condiciones de pago están relacionadas con el trato igualitario para todos los licitantes, el acceso abierto a la contratación pública, la transparencia durante el proceso de licitación y la divulgación completa de las reglas aplicables al proceso de licitación, la racionalización de la contratación pública y el uso adecuado de los fondos públicos. Las instituciones de supervisión están involucradas en los procedimientos de contratación pública, incluyendo el Ministerio de Economía y Finanzas y el Departamento de Asuntos Legales, la Unión para la Agrupación de Compras y el Cuerpo de Compras del Estado. El Tribunal Nacional de Cuentas actúa como el principal organismo de supervisión.

La Ley Sapin, aprobada en 1993, introdujo más requisitos de transparencia tanto para el Gobierno como para las organizaciones de medios. Exige "prácticas de facturación que correspondan a servicios realmente prestados y objetividad en la elección entre medios competidores", requiriendo que "todas las empresas o personas que actúen como planificadores de medios deben informar a los clientes (...) de los vínculos financieros que ellos o su grupo tienen con corredores de medios (...) o con propietarios de medios".

España

En el caso español, los subsidios a la prensa se introdujeron en la década de 1980 y las primeras regulaciones para la ayuda estatal se implementaron en 1984 (los otorgados por las comunidades autónomas desde la década de 1980 incluyen en algunos casos criterios lingüísticos allí donde existe una lengua diferente del castellano). La publicidad institucional estatal está regulada por la Ley 29/2005 y varias comunidades autónomas han creado sus propias normas.

A pesar de ello, la publicidad institucional es una fuente constante de controversia. Un informe publicado en el año 2022 concluyó que el flujo de dinero público hacia el ecosistema de medios privados se ha convertido en “una forma encubierta de financiar a los medios de comunicación”. Hace falta “un mecanismo de subvenciones” que tenga en cuenta cuánto han recibido previamente en concepto de publicidad institucional.

Austria

La asignación de publicidad estatal está regulada por la Ley Constitucional Federal sobre Cooperación y Financiación de Medios, y por la Ley de Transparencia en la Cooperación y Financiación de Medios. La Ley de Transparencia de los Medios de 2012 tiene como objetivo crear transparencia en la publicidad del sector público y las cooperaciones mediáticas y asegura que el Gobierno, los organismos públicos y las corporaciones de propiedad estatal divulguen sus relaciones con los medios (como la publicidad y otros tipos de apoyo).

Sin embargo, “no existen reglas que aseguren una distribución justa de la publicidad estatal entre los medios de comunicación”, según el informe 2020 sobre el estado de Derecho de la Comisión Europea, “según el cual Austria asigna niveles relativamente altos de publicidad estatal a las empresas de medios, y se han planteado preocupaciones sobre el posible influjo político en dicha asignación en ausencia de reglas sobre su distribución justa”.

Las reglas para la distribución de subsidios directos e indirectos pueden considerarse transparentes, “pero no completamente justas. Por ejemplo, los periódicos sensacionalistas de alta circulación se benefician desproporcionadamente de los fondos, y el Fondo de Radiodifusión Privada es aproximadamente siete veces mayor que el Fondo de Radiodifusión No Comercial. Los expertos han criticado durante mucho tiempo la efectividad de las reglas en términos de garantizar la pluralidad mediática”, según el Media Monitor Report. Eso sí: los medios tienen obligaciones de informar a la autoridad nacional de regulación de los medios, KommAustria, y al Tribunal de Cuentas de Austria.

Alemania

A diferencia de Francia o España, Alemania se considera un estado no intervencionista sin tradición de intervención directa en el sector de medios comerciales, señala Adriana Mutu en su investigación, pero “no es en absoluto un ejemplo de mejores prácticas para los subsidios financieros a la prensa”. No hay datos disponibles sobre la distribución de subsidios estatales y publicidad estatal a los medios de comunicación dado que las autoridades públicas alemanas no tienen obligaciones de informar sobre el gasto en publicidad por parte del sector público. Los subsidios directos o públicos a las organizaciones de medios no cuentan con el apoyo de los actores clave del sector de medios alemán.

No obstante, para la Comisión Europea, Alemania tiene “un marco regulatorio bien establecido sobre la libertad de los medios y el pluralismo” que garantiza un buen nivel de transparencia en la propiedad de los medios.

Finlandia, Dinamarca, Suecia, Noruega y Suiza

Según el informe del Consejo de Europa de 2021, Finlandia ha venido utilizando la financiación estatal como una herramienta para promover el pluralismo político apoyando a la prensa partidaria financieramente débil. Actualmente, están en vigor subsidios distribuidos por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones para financiar periódicos publicados en lenguas minoritarias nacionales. No existe una regulación específica ni datos sistemáticos disponibles sobre la asignación de publicidad estatal. Esto constituye una importante carencia, junto con la falta de claridad respecto a los criterios para distribuir subsidios directos a los medios. Además, no existen reglas específicas para la transparencia de la propiedad de los medios o la concentración de medios.

De manera similar, en Dinamarca no existen leyes específicas que regulen la transparencia de la propiedad de los medios o la asignación de publicidad estatal, que debe cumplir con las reglas generales de la Ley de Radiodifusión y Televisión y la legislación secundaria en relación con la Ley, basándose en la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual.

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En Suecia, Suiza y Noruega tampoco hay datos disponibles sobre la distribución de publicidad estatal. El sistema legal sueco no prevé ninguna legislación específica para los medios, aunque las empresas están obligadas a cumplir con la Ley sueca sobre Relaciones Financieras (Ley de Transparencia) y con la Ley de Competencia, lo que implica que deben informar sobre su estructura de propiedad y a proporcionar informes anuales. En Suiza, los principios básicos de la regulación publicitaria se encuentran en la Ley Federal contra la Competencia Desleal, que prohíbe las prácticas comerciales desleales y protege la buena fe en los negocios. La Ordenanza Federal de Televisión y Radio incluye varias restricciones sobre la publicidad televisiva.

Portugal

En el país vecino, como señala un artículo reciente firmado por Ana Fernández‐Viso e Isabel Fernández‐Alonso, de la Universitat Autónoma de Barcelona, ha tenido lugar “una reducción del número de mecanismos que permiten prácticas clientelistas, lo que confirma el distanciamiento de Portugal, al igual que ha sucedido en el caso de Francia, del modelo mediterráneo más puro, al que España está más cercana”.

Según estas autoras, “los efectos de la crisis financiera de 2008 y las condiciones impuestas al rescate de la economía portuguesa en 2011 por la Troika son algunos de los factores que han impulsado este cambio, que sin embargo, está arraigado en una cultura política que, desde el derrocamiento del régimen autoritario en 1974 y la posterior restauración de la democracia como forma de gobierno en 1975, ha buscado puntos de referencia en democracias europeas avanzadas como las británicas y francesas”.