Un estudio constata cómo la publicidad institucional deteriora la democracia y altera la pluralidad mediática

Un grupo de especialistas en comunicación de varias universidades españolas ha pedido a los grupos parlamentarios una reforma de la legislación para evitar que la publicidad institucional y otras formas de transferencia de fondos públicos a medios privados dejen de ser una herramienta de influencia y control de los medios de comunicación al servicio del poder político.

 La petición tiene su origen en una investigación realizada por profesores de las universidades Autónoma de Barcelona, Carlos III de Madrid y Castilla-La Mancha, y sus conclusiones ponen el foco en “la falta de transparencia del proceso de planificación y contratación de la publicidad institucional por parte de las diferentes administraciones” y su impacto sobre el pluralismo. 

El estudio lo lidera el Grupo Daniel Jones, de la Autónoma de Barcelona, en colaboración con los profesores Guadalupe Aguado y Raúl Magallón, de la Universidad Carlos III de Madrid, y Miguel Álvarez Peralta y Belén Galletero, de la Universidad de Castilla la Mancha. La investigadora principal es Isabel Fernández Alonso, profesora titular de Comunicación y coordinadora del grupo. Participan en el proyecto los también investigadores Mercè Díez, José Joaquín Blasco Gil, Ana Fernández Viso y Marc Espín.

Los promotores del la reforma de la legislación en esta materia se han entrevistado de momento con los grupos parlamentarios de PSOE, PP y Ciudadanos y están a la espera de concretar una cita con Vox y con Unidas Podemos. También están hablando con entidades profesionales, sindicatos y colegios de periodistas. “Nuestra sensación es bastante positiva”, asegura a infoLibre la investigadora principal del proyecto. 

El flujo de dinero público hacia el ecosistema de medios privados, sostienen los autores de la propuesta, “no puede ser una forma encubierta de financiar a los medios de comunicación”. Hace falta “un mecanismo de subvenciones” que tenga en cuenta cuánto han recibido previamente en concepto de publicidad institucional.

El debate sobre la contaminación del espacio público de comunicación como consecuencia del dinero que las administraciones entregan, por diferentes mecanismos, a los medios privados lleva años instalado en entidades del sector, pero se ha avivado en los últimos meses gracias a la ley europea de Libertad de los Medios de Comunicación que actualmente se discute en la UE. Una norma que cuando entre en vigor obligará a cambiar, al menos en parte, la manera en la que los políticos españoles manejan el dinero público para influir en los medios.

Tras haber estudiado las principales formas de transferencia de fondos públicos a medios privados (en especial, la publicidad institucional), el estudio citado ha “constatado problemas que repercuten en la calidad de nuestra democracia al condicionar, sobre todo en momentos de crisis, la pluralidad de voces que se pueden escuchar en el panorama mediático”.

La principal causa es que las normas que regulan la planificación y contratación de la publicidad institucional son “vagas” y no existe la menor coordinación entre administraciones a la hora de gestionar el dinero que se destina a este fin. Dos problemas a los que se suma el hecho de que “el grado de profesionalización de las diferentes funciones públicas que se encadenan en este proceso también presenta notables deficiencias”.

Beneficiar a los afines

Los académicos responsables de la investigación han verificado “la pertinencia de las reivindicaciones de quienes vienen denunciando cómo gobiernos de diferente signo benefician económicamente a empresas mediáticas afines”. Los anuncios correspondientes a las campañas institucionales “no siempre responden a criterios fácilmente comprensibles”, como serían las cuantías y los perfiles de las audiencias. 

Existen “graves problemas de transparencia en cuanto a los procedimientos de planificación y contratación, y en cuanto a los datos específicos sobre transferencias de fondos públicos a los medios concretos”. Con frecuencia “solo se publican cifras globales” de inversión total en las campañas (creatividad y planificación) y por sectores (prensa, radio, televisión, internet…). Y eso a pesar de “las contundentes resoluciones sobre la materia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno”, subrayan los autores del estudio. “Incluso hemos apreciado que diferentes ejecutivos, en respuestas parlamentarias escritas, no ofrecen la información que les requieren grupos de oposición sobre inversiones públicas en publicidad institucional”, denuncian.

Las irregularidades en los procedimientos han sido motivo de advertencia por parte de organismos como el Tribunal Constitucional, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia o el Tribunal de Cuentas. Todos ellos exigen que la planificación obedezca “a criterios objetivables”, que se eviten los “acuerdos abusivos” entre las grandes agencias de medios y que se hagan “evaluaciones a posteriori sobre la eficacia de las campañas”.

Los autores del estudio piden a los políticos la reforma de la vigente Ley 29/2005 de publicidad y comunicación institucional para convertirla en una verdadera norma básica sobre la materia. Esa nueva ley, aseguran, debe comenzar por definir claramente los conceptos, cosa que ahora no ocurre con “publicidad institucional”, “comunicación institucional” y “publicidad comercial”. “En todo caso, no es admisible que la denominada publicidad comercial quede en una especie de limbo legal, pese a que los presupuestos que se le han asignado han sido hasta hace poco bastante más cuantiosos que los relativos a la publicidad institucional de la Administración General del Estado”, apuntan. 

Al mismo tiempo, defienden, es “imprescindible una delimitación rigurosa de qué es un medio de comunicación en un contexto multiplataforma y de multiplicación de nativos digitales, así como la regularización de los medios comunitarios”.

Para atajar el problema, la nueva ley debería obligar, al menos, a que se explicite con detalle cómo se articulan en cada caso los procesos de creatividad, planificación, contratación y evaluación de las campañas. “Han de ser objetivables y articularse exclusivamente buscando la eficiencia, de modo que el mensaje, siempre de interés público, llegue al mayor número de ciudadanos afectados”. Hay que revisar también los procesos de contratación para, por ejemplo, hacer que las exigencias de facturación a las agencias de medios sean acordes con los presupuestos de licitación, valorar el impulso de formas de contratación dinámica frente a la centralizada “y, desde luego, controlar el posible mal uso de los contratos menores”.

La tramitación debe además profesionalizarse a través de órganos técnicos que no sólo centralicen los trámites en cada administración sino que se encarguen de convertir cada contrato en datos accesibles en formatos homogéneos y comprensibles. 

Saber quién cobra y cuánto

“Las transferencias de fondos públicos a empresas de medios deberían incorporarse al listado de publicidad activa de las administraciones que recogen las normativas sobre transparencia y también habrían de figurar detalladas por concepto en el Registro Mercantil”, aseguran los responsables del informe. “Esto permitiría saber qué dinero transfiere cada administración a los diferentes medios y qué cantidad de fondos públicos recibe cada medio de las diferentes administraciones”. Al mismo tiempo, añaden, “es esencial una total transparencia en cuanto a la propiedad de los medios, en el Registro Mercantil, pero también en sus propias webs”.

Los autores de la propuesta no se quedan ahí. Si la publicidad se reparte objetivamente a partir de criterios de audiencia, buscando la máxima repercusión, hay que evitar las consecuencias negativas de que no se dirija a los medios más pequeños a la vista de “los elevados incrementos de costes que se observan actualmente”. Por esa razón defienden “estudiar la posibilidad de destinar más fondos a subvenciones directas y/o indirectas a los medios, por cuanto son estas, y no la publicidad institucional, la fórmula adecuada para el fomento del pluralismo”. Y priorizar “las ayudas a las empresas mediáticas menos beneficiadas por la contratación de publicidad institucional”.

Al mismo tiempo, proponen articular “un sistema riguroso de evaluación ex post”, tanto en relación con la publicidad institucional como con las subvenciones, del que habrían de encargarse “reguladores realmente independientes” que no existen y que habría que crear evitando cualquier contaminación partidista. En la actualidad, lo más parecido es la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, un organismo cuya dirección depende directamente del Gobierno.

 En todo caso, añaden, cualquier fórmula de transferencia de fondos públicos a empresas mediáticas “debería estar condicionada por un riguroso control del respeto a las normas legales (incluidas las de orden fiscal y laboral) y deontológicas por parte de todos los actores implicados, tanto del sector mediático como del publicitario”. 

La investigación académica se ha fijado en la administración general del Estado, incluyendo no sólo ministerios sino también empresas y organismos autónomos, que en la actualidad escapan a las normas de publicidad institucional. Pero también ha intentado examinar lo que están haciendo las Comunidades Autónomas. 

Pero “lo que hemos constatado es que es absolutamente imposible hacer el estudio que queríamos”, comparando los últimos años de Mariano Rajoy con los de la etapa de Pedro Sánchez, tanto en solitario como durante el Gobierno de coalición, reconoce Isabel Fernández Alonso. 

Lo que no ha mudado de la época del PP a la actual es el modelo: “Todo el sistema es esencialmente el mismo. Lo único que cambia son las cifras que se invierten y el perfil de las campañas, pero el procedimiento de contratación sigue siendo igualmente opaco”. Cada ministerio tiene su propia manera de hacer los contratos y ordena la información a su modo, de forma no homologable. Algunos departamentos no facilitan la información con el argumento de que no la tienen ordenada, algo que ya ha motivado advertencias por parte del Consejo de Transparencia.

El problema de la publicidad comercial

Lo mismo sucede con las Comunidades Autónomas. La aprobación de leyes de transparencia ha hecho que algunas, como el País Vasco, Cataluña, Castilla-La Mancha o Castilla y León hayan empezado a ofrecer información, aunque a menudo incompleta.

Las cosas se complican aún más cuando se toma en consideración la publicidad comercial, “en la que hay todavía más opacidad”. Se trata de las campañas como las que llevan a cabo Loterías, Renfe o Paradores, exentas de la regulación actual de la publicidad institucional y que mueven significativamente más dinero.

Isabel Fernández ha tenido ocasión de liderar un estudio específico sobre este asunto en Cataluña aprovechando que allí sí se facilitan datos y constató que “claramente la cantidad de dinero que ingresan los medios afines al poder político es muy desproporcionada”. Su impresión es que esto sucede con frecuencia en otros territorios y con diferentes gobiernos, aunque es muy difícil probarlo, lamenta, porque sigue mandando la opacidad.

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“La publicidad institucional lo que no puede ser es una forma encubierta de subvencionar a los medios”, afirma tajante. “Son campañas y ya está. Y deben ir a las grandes audiencias”. Cuando hay “medios que dependen o viven” de la publicidad institucional, se está “alterando el mercado”. Así que, si se quiere ayudar a los medios, algo de lo que se muestra partidaria, debe hacerse mediante subvenciones transparentes. 

La manera de hacerlo ya depende de cada gobierno. “Los habrá que preferirán priorizar unos aspectos a otros. Los liberales son más de ayudas indirectas y estructurales a todo el sector; los socialdemócratas prefieren las directas”. Ambas fórmulas le parecen “legítimas” siempre que “sean transparentes”.

Cuando entre en vigor el reglamento impulsado por la Comisión Europea va a suponer un gran avance en términos de transparencia, reconoce Fernández. Pero hace falta más: la norma europea deja fuera a los ayuntamientos medianos y pequeños. Hace falta “una norma básica”, aunque después las comunidades adapten las previsiones legales a cada territorio, para “vincular a todas las administraciones”.