¿Es España un país federal?

infoLibre publica un capítulo del libro ¿Qué es el federalismo? (Catarata), de Victoria Camps, Joan Botella y Francesc Trillas. El ensayo sale a la venta este martes y será presentado el próximo 8 de junio en Madrid –en la Casa del Libro de la calle Fuencarral– por el exsecretario general del PSOE Alfredo Pérez Rubalcaba.

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¿ES ESPAÑA UN PAÍS FEDERAL?

El lector habrá apreciado que el sistema de autogobiernos territoriales en España, el llamado Estado de las autonomías, comparte rasgos, tanto de los estados propiamente federales (coming together o staying together) como de los estados unitarios descentralizados. Ello se debe tanto a la naturaleza profundamente plural de las tierras españolas como a las dudas y temores que la cuestión territorial planteaba en 1977, en el momento en que se creaba una democracia a la salida de una dictadura que había tomado la lucha contra el separatismo como uno de sus rasgos esenciales. No es este el lugar para hacer la historia del proceso de creación del Estado de las autonomías ni de los conflictos políticos surgidos, pero sí queremos hacer hincapié en que se trata de una extraña combinación de elementos de lógicas distintas.

1. En su punto de partida, es decir, la Constitución de 1978, se trata de una iniciativa federal de tipo staying together. Aunque haya una enfática declaración (artículo 2) sobre la unidad de España, y aunque no se mencionen nominal­mente los territorios que la integran, dos elementos lo sugieren: la Constitución se basa en el “principio disposi­tivo” (podrán crear comunidades autónomas los territo­rios que así lo deseen; con lo que se admite que podría haber territorios no constituidos como tales), y hay un reconocimiento específico hacia los territorios que en el pasado hubieran aprobado mediante referéndum un Estatuto de Autonomía: referencia directa al País Vasco, Cataluña y Galicia, únicas tres regiones que cumplían ese requisito (cabe añadir, además, la explícita referencia a la posible integración de Navarra en el País Vasco, vieja aspiración de los nacionalistas vascos).

La lógica implícita en este planteamiento era la de hacer un redibujo general de la anatomía política española para encajar mejor los territorios con una mayor especificidad política y cultural, reconociendo su identidad y dándoles amplias facultades, por encima (o, al menos, por delante en el tiempo) de las demás regiones españolas. De ahí también el mantenimiento de un Senado muy atípico, que teórica­mente representa a los territorios de España, pero que se elige sobre base provincial (y no regional) y que funciona en base a grupos parlamentarios de partido, y no territoriales.

Aún hoy, el mantenimiento de mecanismos de financia­ción específicos para Euskadi y Navarra, acordados bilate­ralmente entre las comunidades y el gobierno central, sigue respondiendo a esa lógica de un federalismo staying together.

2. A partir de 1982 y de los acuerdos autonómicos UCD-PSOE primero (1981) y, posteriormente, PP-PSOE (1992), el autogobierno se generaliza, extendiéndose al conjunto de los territo­rios españoles, y tiende a homogeneizarse, alcanzando una plena igualdad en competencias y poderes de las diversas comunidades autónomas en torno al año 2000. Con ello, cesan las referencias a la existencia de privilegios de algunas comunidades y adquieren una visibilidad mayor las cuestiones vin­culadas a la financiación de las comunidades autónomas y al trato igual o no que reciben los ciudadanos de los diversos territorios. La extensión de las referencias al “federalismo cooperativo”, la homogeneización de las condiciones de las diversas comunidades y la generalización de mecanismos de coordinación multilateral entre el gobierno central y el con­junto de las comunidades sugieren una evolución hacia las lógicas de funcionamiento de los estados federales clásicos.

3. La disputa política en torno al Estatuto de Autonomía cata­lán de 2006, los recursos ante el Tribunal Constitucional y, finalmente, su Sentencia de junio de 2010 manifiestan un significativo punto de inflexión, consistente en afirmar que la Constitución de 1978 es la única fuente de creación del Estado autonómico; los Estatutos de autonomía no serían normas acordadas entre el Estado en su conjunto y cada comunidad, sino normas derivadas de la Constitución; y los poderes de las comunidades autónomas son poderes delegados por la Administración central. El mero hecho de que el Tribunal Constitucional se atribuyese la potestad de resolver un recurso sobre un Estatuto de Autonomía y recortarlo en base a su interpretación de las normas constitucionales sig­nificaba que el Estatuto se dejaba de concebir como la expre­sión de un acuerdo entre España y una comunidad autóno­ma; implicaba que el Tribunal Constitucional podía pasar por encima de una norma aprobada, no se olvide, por el Par­lamento catalán y por las Cortes Generales, y ratificada en referéndum por los ciudadanos de Cataluña.

Esta visión, que coincidiría con la visión más restrictiva propia del pensamiento conservador (así, la vieja Alianza Popular mantuvo en su programa la derogación del Título VIII de la Constitución y la supresión de las Comunidades Autónomas hasta 1989), se acentuó a partir de 2010, con el impacto de la crisis económica, que llevó a la implantación a escala europea de políticas obsesivas de control del gasto público y de eliminación del déficit; al ser el gobierno cen­tral, dirigido de nuevo por el PP, el responsable ante la Unión Europea de la ejecución de esas políticas, los rasgos centralizadores del sistema se han acentuado (lo que explica bien, por ejemplo, el reciente crecimiento de planteamientos independentistas en Cataluña).

Volvamos a nuestra pregunta inicial: ¿qué clase de es­tructura política territorial existe hoy en España? Desde el primer momento ha sido evidente que se trata de una estruc­tura compleja que mezcla elementos de diversas lógicas, probablemente a consecuencia de la complicada anatomía cultural, política e histórica de España. Reconocidos espe­cialistas han llegado a inventar etiquetas para esta situación: Gumersindo Trujillo calificaba el Estado de las autonomías como un sistema “federo-regional”, mientras que Daniel Eleazar ha hablado de “federalismo foral”.

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Digamos, por ser breves, que la aspiración inicial de la Constitución de 1978 era federalizadora, a partir de la vo­luntad de reconocimiento de los territorios con mayor identidad cultural y lingüística; el término “federal” no apa­rece, a consecuencia de las negativas connotaciones adquiri­das por ese término en nuestra cultura política a partir de la fallida experiencia de la Primera República, y de la visión hipercentralista del conservadurismo español, para quien una estructura federal sería poco menos que la puerta a la descomposición de España.

Con la extensión de los autogobiernos regionales, las políticas centralizadoras adoptadas en los últimos años y la congelación de las instituciones de cogobierno (no funcio­nan los consejos de coordinación, el Senado no se reforma, etc.), los elementos federalizantes han quedado paralizados en favor de una visión crecientemente regional del Estado de las autonomías: en esta visión (bien ejemplificada en la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña en 2010), las comunidades son, y solo son, estructuras descentralizadas, sin soberanía originaria, cuya existencia y actividad se debe solamente a la voluntad del legislador central y del pueblo español en su conjunto, único titular, se dice, de la soberanía.

Por tanto, y a diferencia de lo que ocurre en otros países como Canadá o Bélgica, federalismo significa hoy en España más pluralidad, más descentralización y más autogobierno territorial; significa reforma de las estructuras centrales (lo que incluye tanto la reforma del Senado como el adelgaza­miento competencial de los ministerios del gobierno cen­tral); significa un mayor reconocimiento de la pluralidad cultural y lingüística de las Españas. Ello se debe hacer mediante una reforma constitucional (dado que algunos de los problemas están en el texto de la Constitución), pero también, y sobre todo, mediante un esfuerzo por promover en la sociedad española los valores propios de un sistema federal: la voluntad de cohesión a partir del reconocimiento y respeto a las diferencias y la asunción de que la diversidad no es hija de los caprichos de los dirigentes políticos locales, sino que deriva de largos y complejos procesos históricos, que han hecho de España una realidad muy compleja, que no puede abordarse a partir de la afirmación de la existencia de un único centro soberano. Lo que realmente falta hoy en nuestro país para poder llamarse federal es la devolución de núcleos sustantivos de decisión soberana a las comunidades autónomas.