El mercado único de la electricidad, el gran fiasco de Bruselas que explica la escalada de precios de la energía

Fue en primavera. Después de batallar durante meses, los sindicatos de Electricidad de Francia (EDF) consiguieron por fin, gracias al apoyo de los eurodiputados, una reunión con la todopoderosa dirección europea de la Competencia: querían explicarle las razones de su oposición al plan Hércules, destinado a desmantelar el grupo público francés. Salieron estupefactos e incrédulos de la reunión con dos funcionarios de dicha dirección.

Los sindicatos esperaban hablar de electricidad, de servicio público, de organización de la producción, de transición energética, de estabilidad de los precios y de precariedad. Temas que conocen al dedillo. Recibieron una lección de catecismo neoliberal: el sector energético europeo, les explicaron, es un gran éxito. La prueba es que la competencia había hecho bajar los precios de la electricidad.

“¿Alguien ha escuchado a Bruselas hablar en los últimos días de lo que está ocurriendo en los mercados del gas y la electricidad?”, preguntan, de forma retórica, fuentes conocedoras del sector energético que prefieren mantenerse en el anonimato. “La Comisión Europea es incapaz de entonar el más mínimo mea culpa, de reconocer sus errores. Sin embargo, el fracaso de la Europa de la energía es evidente. La actual crisis energética es la demostración de este fracaso”, añade.

Desde el comienzo de la crisis energética en Europa, el silencio europeo ha sido clamoroso. La Comisión Europea ha sido la gran ausente. Los precios del gas y la electricidad se disparan en toda Europa y se extienden por todas las economías, llevando la inflación a niveles no vistos desde hace dos décadas. El Banco Central Europeo muestra su preocupación y se pregunta si va a poder mantenerse al margen de esta inflación durante mucho tiempo.

La recuperación tras la crisis sanitaria se ve amenazada. Las fábricas cierran porque no pueden hacer frente a la subida de los precios de la energía, los hogares se alarman, los gobiernos entran en pánico... Toda la arquitectura del sistema energético europeo, tal y como la concibió y organizó la Comisión Europea, se desmorona ante sus ojos. Y la Comisión Europea no dice nada, no tiene nada que decir. Sin embargo, todo lo que ocurre ahora se debe a sus decisiones pasadas.

Discretamente, entre bastidores, los responsables de la administración europea le han hecho saber a los gobiernos, presos del pánico, que pueden adoptar todo tipo de medidas de acompañamiento –congelación de tarifas, reducción de impuestos, imposición adicional a los productores de energía, bonos energéticos–, normalmente prohibidas por la normativa europea, con el fin de suavizar las subidas brutales de precios.

A toda prisa, los ministros de Economía de la eurozona decidieron reunirse el pasado 3 de octubre para estudiar respuestas comunes. Siguiendo el ejemplo del Gobierno francés, que ha optado por congelar las tarifas hasta abril, todos o casi los ejecutivos europeos son partidarios de medidas de ayuda excepcionales y puntuales. Todos apuestan por que esta fiebre sea sólo “transitoria”. En su opinión, todo debería volver a la normalidad en un futuro más o menos próximo, y el mercado debería volver a funcionar normalmente en el marco de una competencia ideal, libre y sin distorsiones.

Una subida continua de las tarifas eléctricas

Incluso antes de esta crisis energética, numerosos observadores habían empezado a constatar el fracaso del sistema energético europeo tal y como fue concebido. “La apertura del mercado eléctrico es un fracaso que está resultando perjudicial para el bienestar de los consumidores”, resumía la asociación de consumidores CLCV (Consumo, vivienda y entorno de vida, por sus siglas en francés) en un estudio publicado en marzo de 2021, en el que instaba a la vuelta al monopolio público.

“Hace veinte años, teníamos precios más bajos que los de Estados Unidos. Teníamos mejores equipos, redes y capacidades de producción que los estadounidenses. Hoy en día, nos encontramos en la situación inversa. Todo está por los suelos”, constata Jean-Pierre Hansen, expresidente de Electrabel y Tractebel, los equivalentes belgas de EDF.

Se suponía que la Europa de la energía haría bajar los precios. Desde su implantación en la cumbre de Barcelona de 2002, los precios de la electricidad no han dejado de aumentar en toda Europa. En veinte años, en un entorno de baja inflación, o incluso casi de deflación, los precios de la electricidad han subido más del 70% en Francia. En otros países, a veces se han multiplicado por dos o por tres. Estas cifras son anteriores a la actual crisis energética.

Algunos de estos aumentos están relacionados con el desarrollo de las energías renovables. Alemania, cuya electricidad es un 30% más cara que la de sus vecinos europeos, financia masivamente su transición energética a través de la factura de la luz desde que decidió dejar de utilizar la energía nuclear a partir de 2011. Los consumidores franceses también pagan mucho para garantizar el desarrollo de las energías renovables. En los últimos 15 años se han recaudado unos 160.000 millones de euros a través de las facturas, con escasos resultados, como ha puesto de manifiesto un informe del Tribunal de Cuentas: las energías renovables apenas representan el 15% de la producción de electricidad en Francia.

Pero otra parte, la más sustancial, proviene de la forma en que Europa decidió organizar un supuesto mercado único de la electricidad. Esto ha provocado la desintegración de los sistemas eléctricos nacionales, la pérdida de las economías de escala y la estabilidad, empujando incluso a algunos productores a la quiebra (como E.ON y RWE en Alemania en 2018), acompañadas de una explosión de la fiscalidad indirecta. Todo ello en beneficio de la financiarización, con el único objetivo de fomentar una competencia artificial y subvencionada.

La electricidad, un mundo inadaptado a la competencia

“Todo lo que está ocurriendo era previsible. El mundo de la electricidad no está adaptado a la competencia del mercado. Las características y las obligaciones de este mercado lo convierten en un mundo aparte. Porque la electricidad no puede almacenarse, porque las redes eléctricas deben estar siempre en equilibrio [el transporte de electricidad en corriente alterna del sistema europeo debe estar siempre a 50 hertzios] o de lo contrario se colapsan, porque debe ser posible responder en cualquier momento a una demanda instantánea y a veces imprevisible”, enumera pacientemente Raphaël Boroumand, profesor de Economía y especialista en Energía y Clima.

“En la electricidad no puede haber competencia en el sentido tradicional del término, digan lo que digan algunos economistas: prevalecen las limitaciones físicas. Es un mercado que evoluciona de hora en hora y, en los periodos de tensión, es el gestor de la red quien tiene la última palabra. Porque su misión principal es garantizar la seguridad del suministro, el mantenimiento de las redes, a cualquier precio”, continúa este experto en el mundo de la energía.

Desde el inicio del proyecto europeo de desregulación energética, muchos expertos en el mercado de la energía han recordado a Bruselas estas obviedades. Todas las advertencias fueron desechadas de plano y Bruselas remitía constantemente al éxito de la desregulación del mercado de las telecomunicaciones para avanzar: en pocos años habíamos asistido al fin de los monopolios u oligopolios en toda Europa, a la aparición de nuevos actores y a un importante descenso de los costes de las telecomunicaciones. Lo que había sido posible en las telecomunicaciones también debería serlo en la energía, explicaron los responsables europeos.

Excepto que la energía no son telecomunicaciones. Este sector requiere inmensos recursos financieros. Se trata de un sector con un elevado coste fijo, en el que los activos financieros son muy importantes, en el que es necesario poder sostener financieramente instalaciones esenciales que a veces sólo funcionan unos días al año, precisamente para garantizar el equilibrio de las redes y la seguridad del sistema. Esta es una de las razones por las que, a lo largo de las décadas, se han creado monopolios u oligopolios integrados (producción, distribución, transporte), públicos o privados, según la organización de los mercados nacionales de la electricidad en Europa.

Además, a diferencia de las telecomunicaciones, el mundo de la electricidad no ha visto ningún avance o innovación tecnológica, comparable a la llegada de la telefonía móvil o internet, que pueda dar lugar a una reducción sustancial de los precios y a la aparición de nuevos actores. Y con la posible excepción de las baterías, que podrían servir eventualmente como bases de almacenamiento –pero se necesitarían cientos de millones o incluso miles de millones para satisfacer las necesidades de equilibrio del mercado– no hay indicios en este momento de que tales avances se perfilen en el futuro próximo.

“Europa podría haber optado por organizar la competencia para el mercado, imponiendo regulaciones estrictas a los operadores y controles y reglas para garantizar que la renta eléctrica llegara a los consumidores. Prefirió seguir el modelo británico. Dicho modelo se ha cambiado seis veces desde entonces porque los británicos han admitido que su sistema no funciona. Europa, en cambio, no ha cuestionado nada; sigue persiguiendo el mercado en su conjunto, buscando la competencia por encima de todo”, explica Jean-Pierre Hansen.

Un bien esencial sujeto a la merced de un coste marginal imprevisible

Esta prioridad absoluta concedida por la Comisión Europea a la “mano invisible del mercado” en la organización del mercado de la energía está cargada de consecuencias; toda la formación de los precios del suministro de este bien esencial como es la electricidad se ha transformado. Bruselas ha decidido exponer, a sabiendas, a todas las economías europeas y a todos los consumidores a uno de los mercados más volátiles del mundo y hacerles pagar un alto precio.

Desde el inicio de la desreglamentación del mercado de la energía, el antiguo sistema de integración vertical desde la producción hasta la distribución final se ha roto para sustituirlo por un mercado mayorista, en el que la producción de electricidad se intercambia entre profesionales (eléctricas, intermediarios, financieros) y un mercado minorista en el que diferentes actores aseguran la comercialización de la electricidad a los consumidores finales (empresas y hogares).

El coste medio de producción, que servía de base para el cálculo de los precios, que permitía diferenciar a los operadores eficientes de los ineficientes, validar las estrategias industriales y, sobre todo, garantizar la estabilidad suavizando los periodos de extrema tensión, se abandonó en favor del precio de mercado.

Los especialistas en comercio financiero lo dicen: los mercados de la electricidad son los más volátiles, los más imprevisibles y también los más opacos –la manipulación es fácil y rara vez se sanciona– del mundo. Se pueden perder o ganar fortunas en cuestión de horas. Se ha desarrollado toda una industria financiera a partir de derivados que supuestamente cubren riesgos, añadiendo riesgos adicionales a este mercado altamente especulativo.

Los precios varían cada hora durante el día y el precio de un megavatio-hora por la mañana no es el mismo que por la tarde (el precio más alto, en Francia, es alrededor de las 19 horas). Las condiciones meteorológicas imprevistas o un incidente en una central eléctrica pueden provocar cambios repentinos. Al haber contraído compromisos vinculantes con los operadores de la red, los agentes pueden aceptar pagar precios exorbitantes a otros productores para proporcionar los volúmenes de electricidad que han prometido suministrar.

Esto es lo que ocurrió este verano, cuando los proveedores de electricidad del norte de Europa no pudieron suministrar los volúmenes previstos por falta de viento. Con las prisas, recurrieron a las centrales de gas, mientras el mercado del gas ya se estaba recalentando. Entonces aceptaron firmar contratos a 170 o incluso 200 euros por MWh.

En 1990, recuerda un estudio del sindicato SUD-Energie sobre los males de la liberalización del sector energético, el MWh rondaba los 30 euros. Mientras tanto, no se ha producido un aumento del consumo, sino un incremento del precio de los combustibles fósiles, que se utilizan como subyacente para los mercados spot (o al contado) de electricidad.

Según este experto en mercados eléctricos, es una herejía basar toda la estructura de los precios de la electricidad en estos mercados al contado. Sobre todo porque no se corresponde con la realidad de los costes. “El precio al contado es sólo marginal en los suministros del mercado. El 70% de los suministros se compran por adelantado de mutuo acuerdo, mediante contratos negociados con un año, dos años, a veces tres años de antelación. Cuando se conocen las condiciones meteorológicas –normalmente con una semana de antelación–, los proveedores ajustan su demanda, que puede llegar a ser del 10-15% de las entregas. Las energías renovables han aumentado la vulnerabilidad del sistema debido a la intermitencia. Pero las compras hora a hora son sólo para los ajustes finales, a menudo en respuesta a situaciones tensas”, explica.

Sin embargo, son los precios establecidos en las bolsas europeas de electricidad para los ajustes finales los que se han convertido en la referencia para productores y distribuidores. Y como en todos los demás mercados financieros, lo que prevalece es el coste marginal por MWh. En otras palabras, es el precio del MWh producido por la central de carbón más podrida, o la central de gas más obsoleta, que en algunos casos debería haber cerrado hace tiempo, el que sirve de referencia para el mercado de electrones, porque es la última que puede suministrar la electricidad necesaria para el equilibrio general del sistema. El mercado prima de este modo la ineficiencia.

Apoyo a los operadores virtuales frente a los productores tradicionales

“La Comisión Europea no podía ignorar estas distorsiones. Si ha querido este mecanismo es porque es el único que permite integrar a los operadores virtuales en el mercado, para romper con los productores históricos”, añade este experto en el mercado eléctrico. Desde la desregulación de la energía, ha aparecido un enjambre de actores para vender gas y electricidad a los consumidores (hay más de 70 en el mercado francés). No tienen instalaciones, no producen ni un solo KW, no invierten en capacidad de producción, no participan de ninguna manera en el mantenimiento del sistema, de las redes, de los contadores, siempre responsabilidad de las entidades públicas. Sólo son actores, que ofrecen contratos de suministro de gas y electricidad comprados en el mercado, que obtienen sus beneficios de las comisiones y de las diferencias de sus posiciones de arbitraje.

La financiarización se ha apoderado de todo el sector. En este momento, algunos están perdiendo mucho. Proveedores alternativos, sobre todo en Gran Bretaña, que habían establecido contratos basados únicamente en los precios del mercado, han suspendido sus suministros y a veces están al borde de la quiebra. Según nuestras informaciones, Leclerc, que también vende contratos de energía, ha anulado unos 160.000 abonos por no poder repercutir los precios del mercado. Pero otros están haciendo fortuna. Porque si el precio sube un 5% en sus suministros, este aumento se traslada al 100% de sus contratos.

Ninguna economía o proyecto industrial puede desarrollarse en un entorno tan inestable. En cierto modo, la propia Comisión Europea lo reconoce; ha autorizado la introducción de mecanismos fuera de mercado que garantizan precios fijos de recompra de electricidad –a veces a niveles prohibitivos, como ha señalado el Tribunal de Cuentas– durante períodos muy largos (de 15 a 20 años) para fomentar el desarrollo de las energías renovables (solar, eólica, metanización).

Sin embargo, al mismo tiempo, Bruselas aboga por completar la desregulación de la energía de modo que la competencia sea realmente perfecta, de modo que los precios del mercado se trasladen íntegramente al mercado minorista y a los consumidores. Lo que ocurrió en Texas en enero, cuando los residentes se vieron afectados por una ola de frío sin precedentes y tuvieron que pagar facturas escandalosas porque estaban indexadas a los precios del mercado, es una ilustración perfecta de lo peligroso que es ese mecanismo. Esto podría haber disuadido a la Comisión Europea de seguir por este camino. No lo hizo.

En marzo, la Comisión Europea exigió que se ofrezcan a los consumidores de todos los países de la zona euro ofertas variables que reflejen en tiempo real las variaciones de los precios al contado. La ley del mercado debía imponerse a todos.

¿Es esto cinismo o incompetencia? En los últimos días, el ministro francés de Finanzas, Bruno Le Maire, parece haber descubierto de repente que los precios de la electricidad se basan en el precio del gas, convertido en la referencia del mercado eléctrico europeo. Incluso expresó su sorpresa por el hecho de que la economía francesa no se beneficie de sus pasadas opciones energéticas basadas en la energía nuclear, que se suponía iban a garantizar la estabilidad de los precios frente a las fluctuaciones cíclicas.

Las constantes decisiones de los sucesivos gobiernos a favor de una Europa de la energía, basada en el mercado, sólo podrían conducir a esta disolución del alquiler nuclear. Y es toda la lógica del mercado y de la desregulación la que el Ministro francés de Finanzas está aplicando constantemente para destrozar el servicio público de electricidad.

En esta labor de desmantelamiento del servicio público, un organismo desempeña un papel central: la Comisión de Regulación de la Energía (CRE). Creada en el año 2000, esta autoridad “independiente” tiene la misión de velar por el buen funcionamiento del mercado de la energía, controlar el comportamiento de los distintos actores y, sobre todo, fijar las tarifas reguladas del gas y la electricidad que sirven de referencia para la organización del mercado.

Desde el inicio del alza de los precios, esta autoridad también ha sido muy discreta. Valientemente, la CRE ha preferido escudarse en la política para gestionar la crisis inmediata y el Gobierno ha optado por una congelación temporal de los precios del gas. Por lo demás, explica, es la ley del mercado. Olvidándose de mencionar que también tiene una gran responsabilidad en los últimos acontecimientos (véase la Caja negra).

“La primera misión de la CRE, tal y como se definió cuando se creó, es ‘velar por el mercado en interés del consumidor’. Hace tiempo que lo ha olvidado. Se ha puesto en manos de la Comisión Europea, cuyos puntos de vista reproduce perfectamente”, señalan fuentes conocedoras del sector.

“El único objetivo de la CRE es perseguir la desregulación del sector a toda costa, para acabar con el servicio público de la energía en Francia”, prosigue, contrariado, un exdirectivo de EDF. “Para ella, el éxito de su misión se mide por el número de consumidores que han abandonado las tarifas reguladas de gas y electricidad y han abandonado EDF y Engie. En cuanto al gas, está casi hecho, las tarifas reguladas están a punto de desaparecer y Engie está en vías de liquidación. Para el EDF, es más complicado. Pero trabaja arduamente en ello”.

Si todos los conocedores del sector insisten en las tarifas reguladas, es porque son la piedra angular del sistema de precios en Francia, la herramienta con la que la CRE y la Comisión Europea pretenden forzar la apertura a la competencia y obligar a EDF a compartir su renta nuclear con los proveedores alternativos.

Como vienen señalando las asociaciones de consumidores desde hace más de diez años, las tarifas reguladas de este sistema funcionan de forma contraria a lo que sugiere la teoría económica. En lugar de ser precios mínimos, son precios máximos. Las fórmulas de establecimiento de precios se calculan de la manera más desfavorable posible para los consumidores. “Se trata de aumentar el precio de la electricidad de forma que el peor proveedor privado pueda seguir compitiendo con EDF. Esto no es competencia”, explica un experto. “Todo se construyó para que los consumidores asumieran los riesgos bursátiles de los proveedores”, añade otro experto del sector.

“Bajo la presión de los proveedores alternativos, las tarifas ya no se calculan en función de los costes de producción, sino de los costes de suministro de un proveedor alternativo”, recuerda SUD-Énergie en su estudio sobre el mercado de la electricidad. Esto permite a todos los proveedores alternativos (la mayoría de los cuales son sólo proveedores virtuales) ofrecer precios fijos con descuentos del 3% al 6% en comparación con los precios regulados.

El arbitraje entre la electricidad nuclear suministrada por EDF y los suministros en el mercado mayorista, según las circunstancias, les garantiza, no obstante, unos beneficios holgados y revenderlos a precio de oro. Total pagó casi 2.000 millones de euros por la compra de Direct Energie, cuyo principal activo era su cartera de 2,6 millones de clientes.

Pero esto no fue suficiente. En 2019, bajo la fuerte influencia de la Comisión Europea y del Gobierno, el regulador energético, la muy “independiente” autoridad de regulación de la energía, decidió de nuevo modificar los costes de suministro: el alquiler nuclear no beneficiaba suficientemente al sector privado, en su opinión.

En lugar de 42 TWh de producción nuclear a la tarifa histórica [acceso regulado a la electricidad nuclear histórica (Arenh)] a un precio de 42 euros por MWh, como se había fijado por ley, la CRE les concedió 100 TWh, una cuarta parte de la producción nuclear de EDF. Los costes de los suministros adicionales se basaron en los precios del mercado mayorista suavizados durante dos años. Para completar el sistema, estableció que el 25% de las tarifas reguladas debían reflejar los precios del mercado, cuando normalmente se supone que protegen de los caprichos de la coyuntura económica. Y estos nuevos métodos de cálculo debían aplicarse también a la distribución de EDF, ya que la CRE consideraba que era conveniente separar las actividades de producción y distribución del grupo público, para que los proveedores estuvieran en igualdad de condiciones.

En un dictamen demoledor y casi único –rara vez se enfrentan dos autoridades sobre el mismo tema– la Autoridad de la Competencia había criticado duramente el proyecto de reforma tarifaria de la CRE. Advirtió de que estas disposiciones llevarían “a que la carga financiera de la superación del límite máximo la soportaran los consumidores y no los proveedores”. Antes de subrayar que el proyecto “sometería a los hogares a la volatilidad de los precios del mercado, justo en el momento en que la protección que ofrecen las tarifas contra esta volatilidad sería más necesaria”.

Las objeciones planteadas por la Autoridad de la Competencia se descartaron rápidamente. La reforma tarifaria, primer paso hacia la desintegración de EDF preparada por el plan Hércules, fue naturalmente ratificada. Hoy en día, el Gobierno francés y la CRE evitan aludir al asunto.

Porque la previsión de la Autoridad de la Competencia resulta ser correcta. Desde entonces, los precios de la electricidad no han dejado de aumentar. Y teniendo en cuenta la evolución del mercado, de la fórmula presentada por la CRE, debería haber aumentado entre el 10 y el 12% en febrero, si el gobierno no hubiera decidido limitar la subida al 4% mediante una reducción de la fiscalidad. La economía y los consumidores son rehenes del mercado.

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Traducción: Mariola Moreno

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