"La madre de todas las reformas": los cambios en la Constitución de Meloni para blindar su poder en Italia
Tras poco más de un año en el poder en Italia, la primera ministra de extrema derecha, Giorgia Meloni, ha lanzado una reforma constitucional que podría cambiar radicalmente las instituciones del país. El proyecto de ley constitucional, validado por el Consejo de Ministros el 3 de noviembre, prevé una personalización excesiva del poder y la neutralización del Parlamento. Al presentar el proyecto de ley, Meloni proclamó que era "la madre de todas las reformas".
A primera vista, este proyecto de ley es de mínimos, pues sólo modifica cuatro artículos de la Constitución italiana de 1948. Algunos de los cambios pueden parecer incluso legítimos. El proyecto de ley pretende suprimir el segundo párrafo del artículo 59, que otorga al Presidente de la República la facultad de nombrar senadores vitalicios. Modificar también el artículo 88, pretendiendo obligar al Presidente –cuando decida la disolución del Parlamento– a disolver al mismo tiempo las dos cámaras, el Senado y la Cámara de Diputados. Dado que ambas cámaras han sido elegidas por sufragio universal para el mismo mandato y al mismo tiempo desde 1963, el proyecto de ley ratifica de hecho la práctica de la doble disolución, que ya existe.
Pero los otros cambios son mucho más significativos. Se modifica radicalmente el artículo 92 de la Constitución, que prevé el nombramiento del Presidente del Consejo de Ministros, es decir, del Jefe del Gobierno, por el Presidente de la República. La reforma prevé la elección directa del Presidente del Consejo de Ministros por un mandato de cinco años, al mismo tiempo que la elección de las Cámaras. Este sistema se garantizará dando al menos el 55% de los escaños a los candidatos de las listas que hayan ganado las elecciones. El Presidente de la República se limitará entonces a designar al líder del partido ganador para formar gobierno.
Además, también se modificaría el artículo 94, que establece las condiciones para otorgar la confianza al gobierno. Estipula que si el Gobierno no obtiene la confianza de las dos Cámaras, a pesar de lo dispuesto en el artículo 92, el Presidente de la República confirmará al Gobierno, que deberá comparecer de nuevo ante las Cámaras. En caso de nuevo rechazo, las Cámaras serán disueltas.
En caso de cese prematuro del Presidente del Consejo, el Presidente de la República podrá nombrar a otro miembro de la mayoría parlamentaria que se haya presentado como candidato con él, una especie de "segundo Primer Ministro". Este tendría entonces la obligación de "llevar a cabo las declaraciones relativas a la orientación política y a los compromisos programáticos que hayan merecido la confianza del Presidente electo del Consejo". Es decir, estaría obligado a seguir las mismas políticas que el gobierno anterior.
¿Un proyecto más democrático?
Estos dos cambios implican un importante cambio en el equilibrio de poder dentro de la República Italiana. El poder simbólico del Presidente del Consejo elegido será obviamente considerable. Tendrá efectos no sólo en los miembros de la mayoría, cuyo mandato sólo será consecuencia de la victoria de su candidato a Primer Ministro, sino también en los miembros del Gobierno y el Presidente de la República, que tiene menos legitimidad al seguir siendo elegido por las dos cámaras. Además, el Jefe del Estado, elegido por un Parlamento que es a su vez el producto de la elección del Jefe del Gobierno, no será más que su marioneta.
Inevitablemente, una reforma de este tipo concentrará el poder en manos del Jefe de Gobierno, dando a la democracia italiana una dimensión carismática y plebiscitaria. El Parlamento quedará reducido a una cámara de inscripción y las coaliciones electorales se cimentarán inevitablemente con la figura del líder electo, reduciendo la autonomía de los partidos que lo integren. Esto significa que los controles y equilibrios serán limitados.
En el proyecto de ley, el gobierno de Meloni defiende la idea de que la reforma reforzará la "legitimidad democrática" del Presidente del Consejo, al impedir que el Parlamento derribe gobiernos y los sustituya por líderes no elegidos por el electorado. De hecho, los presidentes del Consejo en Italia suelen ser nombrados según las opciones de las mayorías parlamentarias.
En 2013, por ejemplo, Pier Luigi Bersani, el "candidato" del Partido Democrático (PD), que ganó por los pelos tras una campaña desastrosa, no pudo encabezar el nuevo Gobierno, que fue confiado a un desconocido, Enrico Letta. A finales de 2013, el propio Letta fue sustituido por Matteo Renzi tras un "golpe de Estado" interno del PD.
Si hay un problema democrático en los gobiernos técnicos, está más en la elección de las políticas aplicadas que en la forma de nombrarlos.
Pero el principal argumento de la reforma es impedir el establecimiento de "gobiernos técnicos" dirigidos por "expertos". Este tipo de gobierno fue una opción habitual durante la "Segunda República" italiana, tras el colapso del sistema de posguerra en 1992. Fue el caso de Carlo Azeglio Ciampi (1993-1994), Lamberto Dini (1995-96), Mario Monti (2011-2013), Giuseppe Conte (2018-2021) y Mario Draghi (2021-2022) que, aunque a veces permitía resolver un bloqueo político, imponía al mismo tiempo dolorosas reformas económicas que ningún partido quería asumir.
Esa es la debilidad del relato de la derecha italiana. Esos gobiernos "técnicos" siempre han podido contar con el apoyo de la mayoría de las cámaras y, en reciprocidad, han participado en ellos representantes de los partidos de esa mayoría. Aunque Fratelli d'Italia, el partido de Giorgia Meloni, no apoyó al gobierno de Draghi, sus otros dos aliados sí lo hicieron, y la Presidenta del Consejo había apoyado al gobierno de Monti.
Si hay un problema democrático con este tipo de gobierno, está más en la elección de las políticas que se siguen que en la forma de nombrarlos. Tanto en 2011 como en 2013, la mayoría de los italianos se opuso a las reformas neoliberales introducidas por partidos que no habían hecho campaña a favor de ellas. Aquí es donde reside la "traición" democrática, más que en la elección de las personas que encabezan los gobiernos.
En 2011, casi toda la clase política italiana aceptó el chantaje del Banco Central Europeo (BCE) y de los mercados financieros, a pesar de que había opciones democráticas para decidir qué políticas querían los italianos, desde referendos hasta la disolución. Pero la política italiana se decidía entonces en los mercados financieros, por el nivel del diferencial de tipos de interés con Alemania en los bonos del Estado a 10 años.
La realidad es que esta reforma no tiene ninguna finalidad democrática.
Y no es en absoluto seguro que la nueva reforma garantice un mejor control desde ese punto de vista. Dado que la elección será extremamente personalista, la política será obviamente definida por el Presidente electo del Consejo. Si considera que las circunstancias exigen modificar el programa o reducir su aplicación, tendrá "legitimidad para hacerlo". La garantía del nuevo artículo 97 de la continuidad programática entre el "primer" Presidente del Consejo elegido y el "segundo" parece, por lo demás, una farsa, en la medida en que, en una democracia representativa sin mandato imperativo, los compromisos programáticos son relativos.
Si el Primer Ministro es elegido directamente por un mandato de cinco años y todos los demás poderes derivan en realidad de él, es difícil ver quién podría discutir al Jefe de Gobierno elegido una variación de su programa. En caso de crisis financiera, por muy electo que sea, ese jefe de Gobierno no tendrá ningún obstáculo para seguir las políticas de un Mario Monti si los inversores o el BCE se lo exigen.
La realidad es que esta reforma no tiene ninguna finalidad democrática. Prueba de ello es la inclusión en la Constitución de una mayoría del 55% para las listas del Presidente del Consejo elegido, independientemente del resultado real de la votación. Es cierto que los detalles de este nuevo sistema de votación deberán ser objeto de una ley específica, pero la disposición constitucional no deja lugar a dudas sobre la existencia de una prima de mayoría que otorga al menos el 55% de los escaños a las listas más votadas.
Esta disposición no está en la Constitución por casualidad. En 2014, el Tribunal Constitucional censuró la ley electoral de 2005 conocida como "Porcellum", que otorgaba automáticamente la mayoría de escaños a la coalición ganadora. Se trata, pues, de evitar un revés similar, pero no podemos evitar pensar que la futura ley electoral será similar a la del Porcellum (que solo aplicaba la bonificación a nivel regional para el Senado).
Las dos caras de los senadores vitalicios
En términos democráticos, una ley así es obviamente muy defectuosa. En 2013, el centro-izquierda obtuvo la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados con 220 escaños más que la derecha, a pesar de obtener menos del 30% de los votos, 8 puntos menos en cinco años, y sólo 100.000 votos más que la derecha.
Lo mismo ocurre con la cuestión de los senadores vitalicios. En efecto, este derecho no es el más democrático, pero ahora se utiliza muy poco y principalmente para rendir homenaje a grandes personalidades.
Ahora solo hay tres senadores y dos senadoras vitalicios en ejercicio (de un total de 200 senadores): el ex primer ministro Mario Monti, dos científicos, Elena Cattaneo y Carlo Rubbia, Premio Nobel de Física, un arquitecto, Renzo Piano, y la superviviente de Auschwitz Liliana Segre, esta última la única nombrada por el actual presidente Sergio Mattarella desde 2015.
Dado que la derecha italiana nunca ha conseguido enviar a uno de sus representantes al Quirinal, sede de la presidencia, desde el inicio de la Segunda República, estos puestos de senadores vitalicios se han convertido en objetivos de la derecha italiana durante las últimas tres décadas. Es cierto que algunos de ellos desempeñaron un papel decisivo en los años 1990 y 2000 para impedir que ciertos gobiernos de centro-izquierda fueran cuestionados por el Senado, la cámara más incontrolable de la República italiana. Así fue sobre todo entre 2006 y 2008. Tanto es así que la supresión simbólica de los senadores vitalicios debe considerarse como un nuevo intento de eliminar un posible contrapeso, más que como una voluntad democrática.
En definitiva, es muy difícil afirmar, como hace el bando de Giorgia Meloni, que se trata de garantizar las "opciones democráticas" de los italianos. De lo que se trata sobre todo es de dar prioridad a la "gobernabilidad", es decir, a la personalización del poder y a la reducción de los controles y equilibrios.
El gobierno de Meloni afirma que el régimen actual es aún demasiado inestable para ganarse la confianza de los socios de Italia y de los mercados, y para llevar a cabo "reformas orgánicas" y dar a la nación "perspectivas de futuro". En realidad, la legendaria inestabilidad gubernamental de Italia es ante todo un reflejo de las dificultades del país para definir perspectivas convincentes para la población, sobre todo en el plano económico.
En particular, nunca ha impedido la aplicación de políticas neoliberales profundas, aceptadas tanto por la izquierda como por la derecha desde hace treinta años, ni una política presupuestaria restrictiva. En efecto, en Italia se han llevado a cabo reformas y en ello radica quizás la profunda desautorización de los partidos tradicionales desde los años noventa.
La venganza histórica de la extrema derecha
Desde los primeros días de la Constitución de 1948, la derecha y la extrema derecha italianas han intentado sustituir el parlamentarismo, núcleo del compromiso de posguerra entre el Partido Comunista, el Partido Socialista y la Democracia Cristiana. La voluntad de reforzar el ejecutivo ha sido uno de los mantras de la oposición de extrema derecha a esta Primera República, en particular por el partido neofascista Movimiento Social Italiano (MSI), pero también por otros grupos extraparlamentarios.
Esta obsesión antiparlamentaria y presidencialista llevó incluso a algunos políticos italianos a integrarse en grupos sediciosos. Fue el caso, por ejemplo, de Randolfo Pacciardi, antifascista de vanguardia y veterano de las Brigadas Internacionales en España durante la Guerra Civil. En los años sesenta, este miembro del Partido Republicano, un pequeño partido conservador, defendió la idea de un presidencialismo a la francesa para Italia. Poco a poco se fue acercando a muchos grupúsculos de extrema derecha y, en 1974, llegó a plantearse participar en un golpe de Estado ("el Golpe Blanco") para dar a Italia "un gobierno fuerte en una Segunda República".
El golpe fracasó, pero la idea siguió viva en la derecha. En los años ochenta, Gianfranco Miglio, abogado orgánico de la Liga Norte (precursora de la actual Lega) y discípulo del pensador alemán Carl Schmitt, creó un grupo de expertos conocido como "Grupo de Milán", que, con el telón de fondo de la desintegración de la Primera República, propuso una jefatura de gobierno con mayores poderes frente a un Parlamento débil.
Al desaparecer la Primera República, el presidencialismo pasó a ser apoyado abiertamente por la derecha, que pasó a ocupar el lugar de la vieja Democracia Cristiana, cuya existencia había estado indisolublemente ligada al parlamentarismo. Gianfranco Fini, líder de la Alianza Nacional, partido surgido del MSI, aboga por un cambio hacia un sistema a la francesa, mientras que la Liga Norte se inclina más por el modelo alemán.
Aunque las instituciones permanecen inalteradas, Silvio Berlusconi va a personalizar mucho el poder y a instaurar, durante unos diez años, un bipartidismo basado en el duelo de líderes. El Porcellum será una de las herramientas de esta evolución, aunque "il Cavaliere" haya conseguido antes, entre 2001 y 2006, batir todos los récords de longevidad en el poder para un Presidente del Consejo.
El plan es el mismo: acabar con la República constitucional y antifascista.
Pero las reformas institucionales son difíciles en Italia, y Silvio Berlusconi prefirió pasar por la ley electoral, aunque fuera inconstitucional de facto, antes que reformar la Constitución. En 2016, Matteo Renzi, todavía presidente del Consejo por el Partido Democrático, lo vivió en primera persona. Su intento de reforzar la posición del jefe del Gobierno limitando su responsabilidad únicamente a la Cámara de Diputados fue rechazado en referéndum.
Durante la campaña de 2022, el programa del partido de Giorgia Meloni, Fratelli d'Italia, preveía lógicamente una evolución "presidencialista" con la elección del Presidente de la República por sufragio universal. Este proyecto fue finalmente sustituido por el presentado en noviembre. Oficialmente, esto se debió a la oposición de los otros partidos de la coalición, Lega y Forza Italia, el partido de Berlusconi.
Pero la elección directa del Presidente de la República puede no ser suficiente para la actual Jefa de Gobierno. Tal elección deja intactos una serie de controles y equilibrios y no garantiza un avance hacia la personalización. En Portugal, Finlandia y Austria, los Jefes de Estado son elegidos por sufragio universal, pero sus poderes políticos son limitados y sus sistemas son claramente parlamentarios.
El paso a este proyecto de elección del primer ministro muestra una voluntad de bloqueo del poder, en particular mediante el candado de la bonificación de la mayoría del 55% y la reducción de los poderes del Jefe del Estado. En comparecencia ante la comisión del Senado que examina el plan, Fausto Bertinotti, ex Presidente del Senado y del Partido de la Refundación Comunista (Rifondazione comunista), habló de "deriva autoritaria": "El plan es éste: acabar con la República constitucional y antifascista".
Detrás de los argumentos "democráticos" esgrimidos por el partido de Meloni, esta reforma parece sobre todo una venganza histórica del bando que ella representa. Desde hace setenta y cinco años, se quiere acabar con el parlamentarismo e instaurar un régimen fuerte, vengarse del referéndum de 1946 que abolió la monarquía y de las reivindicaciones democráticas de la Resistencia y del movimiento partisano, que lucharon contra el régimen de Mussolini. Por si había alguna duda, son efectivamente los neofascistas quienes están en el poder en Roma.
Disputa interna y posible referéndum
Pero Giorgia Meloni todavía no ha terminado con este texto. En cuanto se hizo público su contenido, los más eminentes constitucionalistas señalaron sus incoherencias y peligros. En particular, el cargo de "segundo primer ministro" podría abrir la posibilidad de disensiones internas, forzando la dimisión del presidente del Consejo elegido. En resumen, allanaría el camino a las luchas internas, y ya hemos visto lo que hace pensar la pretendida continuidad programática. Esta crítica también se expresa dentro de la mayoría. Muchos preferirían un sistema en el que un voto de censura condujera inmediatamente a la disolución.
Pero las críticas se refieren también al debilitamiento del Jefe del Estado. En un texto publicado por el diario La Stampa, el exdiputado de centroizquierda Luciano Violante, miembro de una comisión de reflexión sobre las instituciones creada en 2013, subraya hasta qué punto el texto "reduce la libertad del Jefe del Estado" en un momento en el que "con una sociedad en conflicto, hace falta un árbitro". Opinión que fue compartida el martes 12 de diciembre por el ex Presidente del Senado, el democristiano Pier Ferdinando Casini, que declaró ante la comisión senatorial que el Presidente de la República pierde su "autoridad moral".
Por otra parte, la bonificación de la mayoría del 55% que quieren integrar en la Constitución ha sido muy criticada por expertos constitucionalistas debido a la ausencia de un umbral mínimo para obtenerla. Fabio Cintioli, profesor de derecho administrativo en Roma, reclamó ante la Comisión del Senado un umbral mínimo o la introducción de un sistema de segunda vuelta, basado en el modelo utilizado en las elecciones locales en Italia.
Sobre este último punto, la ministra responsable de la reforma, Elisabetta Casellati, se mostró dispuesta a modificar la base de la bonificación por mayoría. Pero, añadió, esta bonificación debe "garantizar al partido o coalición del Presidente del Consejo una mayoría de escaños". La posibilidad de una segunda vuelta es, por tanto, posible. Pero el caso francés muestra claramente que este sistema no es garantía de legitimidad y no resuelve la cuestión central de los controles y equilibrios.
En el Senado, el propio Gianfranco Fini, que fue mentor de Giorgia Meloni y el hombre que "institucionalizó" la extrema derecha, se mostró escéptico ante esta reforma. "No quiero demonizarla, pero tampoco ensalzarla", dijo, antes de criticar la prima por mayoría, las listas bloqueadas y al "segundo primer ministro". Basta decir que esta reforma no cuenta con la aprobación unánime en el partido de Meloni.
Con todo, parece que la Primera Ministra ha hecho de este proyecto un elemento central de su mandato y, con algunos ajustes, puede que siga intentándolo. En ese caso, no podrá evitar un referéndum: para ello, el proyecto tendría que ser aprobado por ambas cámaras por mayoría de dos tercios. Esto parece fuera del alcance de la actual mayoría. En consecuencia, en virtud del artículo 138 de la Constitución, una quinta parte de los diputados, 500.000 electores o cinco consejos regionales podrán solicitar un referéndum para derogar la ley constitucional. Esta opción parece inevitable.
Por tanto, habría que organizar un referéndum, como en 2016. Giorgia Meloni parece estar preparándose para ello centrando su campaña en la defensa de la democracia, el cumplimiento del compromiso adquirido con el electorado y la modernidad. Sin duda, la campaña de los adversarios no será fácil, pero el resultado de la votación está lejos de ser seguro. Tanto porque los italianos están más apegados a sus instituciones parlamentarias de lo que a veces se piensa como porque una votación de este tipo también puede verse influida por la situación política del momento. Matteo Renzi perdió el referéndum de 2016 por la aversión al proyecto pero también por su impopularidad y la de sus reformas del mercado laboral.
Lo que está claro es que la adopción del plan de Giorgia Meloni crearía de facto una "Tercera República" en Italia, más autoritaria y menos democrática.
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Traducción de Miguel López
