Las dos recetas contra la crisis de la Seguridad Social: subir impuestos o recortar pensiones

La Seguridad Social sufre el mayor déficit de su historia, el Fondo de Reserva está casi vacío, las pensiones llevan cuatro años subiendo un raquítico 0,25%. Con sus exitosas protestas en la calle, decenas de miles de jubilados han forzado al Gobierno y a los partidos a trabajar en soluciones para los dos retos que amenazan a las pensiones públicas en España: el financiero que arrastra desde la crisis y se prolonga y agrava durante la recuperación, y el demográfico, la presión que el retiro de los nacidos en los años 60 y 70, los baby boomers, ejercerá sobre el sistema.

Si el diagnóstico apenas suscita discusión, sobre las recetas para sanar los males del enfermo todos son desacuerdos. A las manifestaciones multitudinarias en la calle, el presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, respondió ofreciendo mejoras puntualesen el proyecto de Presupuestos de 2018: subir las pensiones de viudedad –un mandato legal que ha incumplido los últimos siete años–, mejorar un 3% las pensiones mínimas y las no contributivas, y conceder a los pensionistas deducciones en el IRPF –una medida ya anunciada por su ministro de Hacienda en noviembre–. Todo ello supeditado a que los grupos apoyen las cuentas que presentó el pasado 27 de marzo.

Mientras, la Comisión del Pacto de Toledo, el órgano parlamentario creado para excluir del enfrentamiento partidista el debate sobre las pensiones, lleva un año sin hacer avances significativos en su trabajo de actualizar las 21 recomendaciones en las que se basa el acuerdo. Además, lejos de quedar las pensiones fuera de la lucha política, éstas han pasado al primer plano de la acción de los partidos. La ministra Fátima Báñez revela en televisión una propuesta del PP en el Pacto Toledo –ampliar a toda la vida laboral el periodo de cálculo de la pensión–, el PSOE plantea crear dos nuevos impuestos para pagar las prestaciones, Podemos invita a subir el impuesto de sociedades, Ciudadanos traslada a los jubilados la exención hasta 14.000 euros en el IRPF que había anunciado en julio para todos los contribuyentes.

La batalla de las pensiones se dirime entre quienes defienden que las pensiones deben ser suficientes –“dignas”, claman los jubilados–, y para conseguirlo el Estado debe aportar los recursos necesarios, y quienes sitúan la prioridad en la sostenibilidad del sistema, aunque para ello las pensiones se reduzcan.

“Es indudable que el gasto en pensiones va a ser creciente, así que lo que debe decidirse es si se financia ese aumento o si se recortan las prestaciones”, resume Santos Ruesga, catedrático de Economía Aplicada de la Universidad Autónoma de Madrid. El presidente del Gobierno ya ha dejado claro que no va a revalorizar las pensiones en la misma cuantía en que suba el IPC –lo que le piden los jubilados, la oposición y los sindicatos–: “No podemos gastar lo que no tenemos”, repitió en el Congreso. Tampoco tiene intención de dar marcha atrás en la reforma de 2013, que estableció el Índice de Revalorización (IRP), ese 0,25% de subida mientras la Seguridad Social cierre en déficit, y el factor de sostenibilidad, que a partir de 2019 reducirá la pensión de los nuevos jubilados según aumente la esperanza de vida de cada generación. Es decir, los mecanismos para embridar el gasto público en pensiones ya están en marcha, aunque sus efectos apenas se han vislumbrado aún. Y aumentar los ingresos no entra en el esquema económico del Gobierno.

Por el contrario, los esfuerzos de buena parte de la oposición, los sindicatos y algunos expertos van en la dirección contraria. Sugieren un amplio abanico de opciones. Pero el fundamento es básicamente el mismo: aumentar los recursos del sistema, mediante impuestos o cotizaciones sociales. Ahora el grueso de las pensiones contributivas se paga con las cuotas que ingresan empresas y trabajadores en la Seguridad Social. Pero también se sufragan con cargo a impuestos –a los Presupuestos del Estado y no a los de la Seguridad Social, que tiene sus propias cuentas– los complementos con los que se cubre la diferencia entre las pensiones más bajas y la pensión mínima. Son unos 7.400 millones de euros al año.

  Impuestos para pagar pensiones

Una de las novedades que se plantean es el pago con cargo a impuestos de las pensiones de viudedad, casi 21.000 millones de euros anuales. Lo propuso el secretario de Estado de Seguridad Social, Tomás Burgos, en agosto de 2015 y lo apoyan CCOO y UGT. El PSOE se opone porque teme que estas prestaciones pierdan su carácter contributivo –su cuantía depende de lo cotizado durante la vida laboral–. Tanto Burgos como los sindicatos mantienen que ese régimen jurídico no tiene por qué peligrar. Además, los sindicatos creen que deberían ser cubiertos también por los Presupuestos del Estado los gastos de administración de la Seguridad Social, 3.800 millones de euros, de los que 2.300 corresponden a gastos de personal.

Santos Ruesga sostiene que debería darse un “repaso al sistema fiscal” para eliminar “lagunas tributarias” y deducciones, y aumentar los ingresos del Estado. Considera más conveniente subir los impuestos directos que los indirectos como el IVA, cuyo impacto ve más negativo e indiscriminado. Y, entre los primeros, pone en el punto de mira los impuestos sobre el patrimonio y de sucesiones. “Hay márgenes importantes de recaudación en ambos”, destaca.

Según los cálculos del Gabinete Económico de CCOO, los ingresos fiscales de España equivalen al 34,6% del PIB, por lo que se sitúan ocho puntos porcentuales por debajo de la media de la zona euro. Por eso califica de “esfuerzo perfectamente asumible” la creación de “uno o varios impuestos para reforzar la estructura de ingresos de la Seguridad Social”. El PSOE planteó un impuesto que grave los beneficios a la banca, a imitación del que ya existe en Reino Unido, y otro sobre las transacciones financieras, como el francés. Unidos Podemos quiere subir 10 puntos el impuesto de sociedades a la banca durante los próximos cinco años para sufragar la protección social.

“No veo razón para que haya que hacer una lotería de qué impuesto es el más adecuado”, opone Ruesga, “otra cosa es que se justifique por cualquier motivo que se quiera gravar a la banca para cubrir el gasto social”. El crecimiento de la base imponible en los próximos años no será suficiente para satisfacer el aumento del gasto, previsto en un 2% o 3% del PIB, por lo que habrá que elevar los ingresos fiscales en una cuantía equivalente, explica el catedrático.

Por el contrario, Sergi Jiménez, profesor de la Universidad Pompeu Fabra e investigador de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea), rechaza la subida o creación de nuevos impuestos porque aumentar la carga fiscal “tiene consecuencias en el funcionamiento de la economía, no es neutro”. Además, “sólo resuelve transitoriamente el problema”. A su juicio, cargar las pensiones de viudedad al Presupuesto del Estado no es más que “hacerse trampas al solitario”, “cambiar la partida de sitio”. En eso coincide con Santos Ruesga. “Me da igual cómo se paguen, el coste sigue siendo el mismo”, replica el catedrático de la Universidad Autónoma, quien califica de “ficción” lo que sólo es un “traslado de partida contable”. “Ya sean las pensiones de viudedad o los gastos generales, sólo se blanquean las cuentas de la Seguridad Social, pero no se mejora la eficiencia del gasto”. A su juicio, sería más apropiado acortar el gasto en pensiones de viudedad “apurando las incompatibilidades”. Estas prestaciones, y las de orfandad se pueden cobrar de forma simultánea con las de jubilación e incluso con un trabajo, siempre que ambas no superen el importe de la pensión máxima, 2.580 euros mensuales.

  Elevar las cotizaciones sociales

Otra de las fórmulas planteadas para aumentar los ingresos en el corto plazo es elevar las cotizaciones sociales, bien de forma general, bien destopando la base máxima. Ésta se sitúa en 3.751,2 euros mensuales. La parte del salario que supera esa cantidad no cotiza a la Seguridad Social. Basándose en la Muestra Continua de Vidas Laborales de la Seguridad Social, CCOO calcula en unos 30.479 millones de euros la masa salarial que queda exenta de cotizar. Si se gravara como el resto, redundaría en un aumento de recaudación de 8.626 millones.

El sindicato asegura que la base máxima de cotización española es la segunda más baja de la Unión Europea, sólo por delante de Holanda: 45.012 euros al año. En Alemania es de 74.400 euros, en Italia alcanza los 100.123 euros y Bélgica, Irlanda, Portugal, Finlandia y Reino Unido tienen las bases máximas destopadas; es decir, los trabajadores cotizan por todo su salario.

El Gobierno ya elevó las bases máximas un 5% en 2013 y 2014, y un 3% en 2017, lo que se tradujo en 5.300 millones de euros adicionales de ingresos para la Seguridad Social, asegura CCOO. Pero para que ese aumento sea neto no se puede elevar la pensión máxima en la misma cuantía, lo que en principio supone un problema para la contributividad del sistema. La diferencia entre base y pensión máxima es del 15% y el sindicato cree que puede aumentarse, teniendo en cuenta que los 1,46 millones de trabajadores que cobran salarios por encima de los 3.751 euros son personas con cargos directivos empleados en grandes empresas, “el segmento de empleo más estable y productivo de la economía”.

“Habría que aumentar la base máxima de forma paulatina, para evitar que esos trabajadores con ingresos altos buscaran nichos de elusión fiscal, como retribuciones en especie que no tributen”, precisa Santos Ruesga. Propone hacer crecer las bases máximas el doble del IPC, por ejemplo, durante un periodo que puede llegar a los 10 años, hasta igualarlas con los salarios reales, mientras la pensión máxima se eleva sólo lo que suba el IPC.

También subir la base mínima refuerza los ingresos de la Seguridad Social. De ahí que el Gobierno haya pactado con sindicatos y patronal un aumento del 8% del Salario Mínimo Interprofesional (SMI) –al que va ligado la base mínima de cotización– en 2017, un 4% en 2018, el 5% en 2019 y el 10% en 2020. Para entonces, el SMI debería haber alcanzado los 850 euros, pero siempre que el PIB crezca por encima del 2,5% y se creen 450.000 empleos al año.

CCOO defiende igualmente que se equiparen las bases medias de cotización de los autónomos con las de los asalariados. Los trabajadores por cuenta propia tienen una base media –1.052 euros– inferior a la de los empleados del Régimen General –1.723 euros–, lo que se traduce en que sus pensiones también son menores, 689 euros frente a 1.165. La medida redundaría en un aumento de 7.000 millones de euros en los ingresos de la Seguridad Social, calcula el sindicato.

Finalmente, eliminar las tarifas planas de cotización para los contratos indefinidos proporcionaría a las arcas públicas otros 1.800 millones de euros anuales. Se trata de incentivos a la contratación –exención de cuotas a las empresas que empleen a trabajadores indefinidos– cuya eficacia ponen en duda la mayoría de los economistas. Incluso el propio Gobierno, que las eliminó casi al completo en 2012 pero las fue recuperando poco a poco en años sucesivos. Ahora, visto el agujero que hacen en las cuentas de la Seguridad Social, ha optado por una solución intermedia: convertir las reducciones en bonificaciones, que son cubiertas por el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE). Es decir, a cargo de los Presupuestos del Estado.

  Cuentas individuales

Sergi Jiménez desecha este conjunto de medidas. “La única regla, la regla de oro, debería ser ajustar los recursos a las disponibilidades”, zanja. Y como en este momento la insuficiencia de recursos es manifiesta, no cabe más remedio que aumentar los ingresos o recortar derechos de pensión, añade. Por eso defiende que la mejor solución a largo plazo es transformar el sistema actual en uno “autosostenible”, en concreto las cuentas nocionales de países como Suecia o Italia, Polonia o Letonia.

El modelo sueco se compone de tres pilares: las pensiones garantizadas, las contributivas –ambas públicas– y las pensiones por prima –capitalizadas en fondos gestionados por entidades privadas–. Al cumplir los 65 años, los suecos con menores ingresos y que hayan residido en el país durante 40 años perciben una pensión garantizada, que no puede exceder los 835 euros al mes. Estas prestaciones se financian mediante impuestos. Un 12% de los jubilados suecos son beneficiarios de esta pensión mínima, por la que el Estado abonó en 2014 un total de 1.790 millones de euros, según la Agencia de Pensiones de Suecia.

Además, el Estado sueco paga a sus jubilados una pensión contributiva, que se sufraga con las aportaciones de trabajadores y empresas a partes iguales. El 16% de la nómina –8% el empleador, 8% el asalariado– va a parar a una cuenta individual. En ella se acumulan las contribuciones hechas a lo largo de toda la vida laboral. En el momento de jubilarse, el trabajador recibe la cuantía que ha ido sumando en esa cuenta, revalorizada cada año según el crecimiento de los salarios medios, menos un tipo de interés técnico del 1,6%, pero recortada según la esperanza de vida de cada generación. En 2015 la pensión contributiva media ascendía a 1.043 euros para las mujeres y a 1.359,8 euros para los hombres. La mitad de los jubilados suecos cobra este tipo de prestación, por la que el Estado desembolsó ese año un total de 27.410 millones de euros.

Al implantarse este sistema, la tasa de reemplazo sueca, el cociente entre el salario y la pensión cayó desde el 78,9% hasta el 62,1% actual. También es más desigual: en el caso de las rentas altas alcanza el 72,6%, pero en el de las rentas medias es sólo del 53,6%. Por establecer una comparación, la tasa de reemplazo en España asciende al 82%, una de las más elevadas del mundo. La de la Unión Europea es del 59% y en la OCDE, del 68,8%.

  Pensiones por prima

Hasta aquí, el sistema sueco es muy similar al español: pensiones mínimas y contributivas, todas ellas públicas financiadas con aportaciones obligatorias de trabajadores y empresas e impuestos. Aunque el español es un sistema de reparto puro, en el que las contribuciones de los trabajadores en activo pagan de forma solidaria las pensiones de quienes se jubilan, mientras que el sueco, en el caso de las pensiones contributivas, se basa en cuentas individuales virtuales –o nocionales– y la prestación a la que da derecho no está definida de antemano.

La principal novedad del sistema sueco, pues, son las pensiones por prima. Los trabajadores también ingresan en sus cuentas individuales un 2,5% de su sueldo –1,25% por el asalariado, 1,25% por la empresa–, que pueden invertir en diferentes fondos gestionados por entidades privadas. Pueden elegir cinco entre un catálogo de 830 fondos, administrados por 107 entidades financieras privadas.

Si no seleccionan ninguno, por omisión su dinero se destina automáticamente a un fondo estatal, denominado AP7 Såfa (Alternativa de Gestión de Fondos del Gobierno Central). De hecho, el 90% de los suecos elige por defecto este fondo, que a 31 de diciembre de 2015 había proporcionado a las inversiones hechas en 2000 un retorno superior en 44 puntos porcentuales a la media de las aportaciones a fondos privados.

Al jubilarse, los suecos perciben la suma de sus aportaciones –ese 2,5% anual– más el resultado de la inversión en los mercados de ese dinero, pero reducida por el divisor basado en la esperanza de vida de su cohorte de población. Así, mientras el retorno obtenido por las pensiones contributivas fue en 2015 del 2,8%, el de las pensiones por prima alcanzó el 6,4%. El año pasado el desembolso en este tipo de pensiones fue de 586 millones de euros. Es decir, el grueso del sistema de pensiones recae en Suecia sobre la parte contributiva pública. Aunque el objetivo, dicen sus responsables, es que la parte de capitalización adquiera cada año más importancia.

El sistema tiene sus desventajas. Según reconoce la propia Agencia de Pensiones de Suecia, produce “pensiones más volátiles”, por cuanto dependen de la rentabilidad de los mercados, y tiene elevados costes administrativos y de gestión.

Ajuste automático

En cualquier caso, para Sergi Jiménez, el modelo de cuentas nocionales es el más eficiente porque “ajusta automáticamente los derechos de pensión a las disponibilidades económicas y demográficas”. “Debemos ser realistas”, advierte, “no hay muchas más opciones: o aceptamos el ajuste del gasto a las disponibilidades o vamos a la quiebra”.

En Suecia, si los activos –las cotizaciones de los trabajadores– son inferiores al pasivo –las prestaciones que hay que pagar–, se pone en marcha el mecanismo de ajuste y las pensiones dejan de revalorizarse según el crecimiento de los salarios. Es lo que empezó a ocurrir en 2009, por lo que se congelaron las pensiones en 2010, 2011, 2014 y 2015. Aún sigue activado el mecanismo: las cotizaciones al sistema no empezarán a remontar hasta 2020, prevé la Agencia de Pensiones, que calcula que sólo volverá a haber superávit en 2017, en el escenario más optimista, y en 2019 en el más pesimista.

Una diferencia más con Suecia son los planes ocupacionales o de empresa. En España son muy escasos. En el país nórdico, por el contrario, cubren al 90% de los trabajadores. Forman parte de los convenios colectivos y suponen entre un 2% y un 5% del salario. Por este concepto, en 2014 se pagaron 9.600 millones de euros, lo que equivale al 25% del gasto anual en pensiones.

Finalmente, los suecos pueden suscribir los planes privados de pensiones adicionales que quieran. Representan apenas un 5% del gasto nacional en pensiones. En total, Suecia gasta en pensiones 43.100 millones de euros, de los que 29.200 millones forman parte del esquema estatal –contributivas por prima y garantizadas–. El resto corresponde a los planes de empresa, los privados, pensiones de viudedad y ayudas a la tercera edad. En España, los sistemas privados tienen muy escasa implantación.

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Sergi Jiménez propone implantar en España un sistema similar al sueco, para lo que haría falta un largo periodo de transición. “No se puede hacer por decreto ley, sino que se tardaría una generación en aplicar el cambio al completo, entre 15 y 20 años, y habría que empezar profundizando en la reforma que se hizo en 2013”, detalla.

Cuando se le pregunta si la implantación de las cuentas nocionales recortaría la tasa de reemplazo, y por tanto la cuantía de la pensión, el profesor de la Pompeu Fabra contesta que “probablemente sí, tal y como está ahora el sistema”. “Pero no tendría por qué, si la situación financiera fuera buena”, matiza. No obstante, Jiménez prefiere que se recorten las nuevas pensiones a sufrir un sistema “desajustado durante mucho tiempo” o a sufragarlas con recursos que en su opinión habría que detraer de otras partidas, como la educación, la dependencia o la investigación.

Por el contrario, Santos Ruesga se inclina por elevar la presión fiscal y obtener a cambio una mayor cohesión social, antes que bajar la tasa de reemplazo de la pensión y dejar que los jubilados “se busquen la vida como puedan”. Incluso ve más adecuado ligar el factor de sostenibilidad, que la reforma de 2013 aplica a la cuantía de la prestación inicial de los nuevos pensionistas, a la edad de jubilación, como hacen Italia, Dinamarca, Holanda, Grecia, Eslovaquia, Finlandia, Portugal, Chipre y Malta. O aplicarlo según el nivel educativo –y de renta, cuanto mayor es el nivel de vida, mayor también la supervivencia– o el sexo –las mujeres viven más años–. Ni siquiera descarta la posibilidad de ampliar la edad de jubilación hasta los 70 años de forma “flexible”, dependiendo el tipo de trabajo. “Todo ello es preferible a recortar la pensión media de entrada o a lo largo de toda la vida de jubiladoa lo largo de toda la vida de jubilado como hace el Índice de Revalorización desvinculado del IPC”, concluye.