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La arquitectura institucional española mutó por completo al calor de la Constitución de 1978. Por aquel entonces, el país venía de un régimen dictatorial con una estructura administrativa altamente centralizada. Pero la Carta Magna puso las bases para el nuevo modelo descentralizado de organización territorial. Poco a poco, las comunidades fueron ganando cada vez más peso e independencia. Sin embargo, la presencia institucional del Estado permaneció anclada en la capital. Madrid sigue siendo, cuatro décadas después, el epicentro del poder político y económico del país. Por sus calles se distribuyen las sedes de todo el Gobierno, de las empresas públicas, de los principales tribunales, de los supervisores y reguladores... Un centralismo similar al que se vive en países como Francia o Italia, donde todo pasa por París o Roma, pero que contrasta enormemente con el modelo alemán.
Veamos los datos. En el último Boletín estadístico del personal al servicio de las Administraciones, el Ministerio de Política Territorial recogía, en el ámbito del Sector Público del Estado, un total de 167 ministerios, organismos autónomos, agencias estatales, autoridades administrativas independientes y otros entes de derecho público. De ellos, según la información que ofrece el Ministerio de Hacienda en su inventario de entes públicos, 119 –el 71,2%– tenían su domicilio social en la capital, mientras que 48 ubicaban su centro de actividad fuera de Madrid. Estos últimos son, básicamente, confederaciones hidrográficas, alguna mancomunidad, autoridades portuarias, consorcios de zona franca o centros universitarios de Defensa –Academia General del Aire de San Javier, Militar de Zaragoza o la Escuela Naval Militar de Marín–.
La comunidad que preside Díaz Ayuso lo tiene todo. A nivel ejecutivo cuenta con las sedes de todos los ministerios. A nivel legislativo, con el Congreso de los Diputados y el Senado. A nivel judicial, con el Tribunal Supremo, el Tribunal Constitucional o la Audiencia Nacional. Lo mismo sucede con la gran mayoría de organismos autónomos. No tiene mar, pero eso no impide que en sus calles se ubiquen el Instituto Español de Oceanografía, el Instituto Social de la Marina o Puertos del Estado. No importa el ámbito. En suelo madrileño se asienta desde el Consejo Superior de Deportes hasta el Centro Nacional de Información Geográfica, pasando por el Instituto Nacional de Estadística, el Instituto de Salud Carlos III, la Oficina Española de Patentes y Marcas, Parques Nacionales o los principales polos de atracción cultural: Biblioteca Nacional, Museo Nacional del Prado, Instituto Cervantes o el Reina Sofía.
Exactamente lo mismo pasa con las agencias estatales: Cooperación Internacional para el Desarrollo, Medicamentos, Boletín Oficial del Estado, CSIC, Seguridad Aérea, Seguridad Ferroviaria... O con las autoridades administrativas, desde la Agencia Española de Protección de Datos hasta el Consejo de Seguridad Nuclear, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) o la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV). La M-30 lo abarca todo. También para las grandes empresas públicas. Renfe, EFE, Radio y Televisión Española, Sociedad Estatal de Loterías y Apuestas del Estado, Enresa, Paradores. Todas ellas tienen Madrid como epicentro de su actividad, más allá de que cuenten con oficinas o delegaciones en otros puntos del Estado. Hasta Navantia, que ubica su domicilio social en la capital a pesar de que el grueso de su actividad de construcción y reparación de buques se lleve a cabo en tres puntos estratégicos de la costa: la Bahía de Cádiz, Ferrol y Cartagena.
Uno de cada tres funcionarios están en Madrid
A comienzos de 2021, últimos datos oficiales disponibles del Ministerio de Política Territorial, el sector público estatal contaba con 514.514 efectivos: 229.348 formaban parte de la Administración del Estado, 260.360 de las Fuerzas Armadas y Cuerpos de Seguridad y 24.806 de la Administración de Justicia. De ellos, Madrid acumulaba 150.066, lo que representa el 29,2% del total. Es decir, que casi uno de cada tres empleados públicos se ubicaba en una comunidad autónoma que representa por sí sola el 14,3% de toda la población del país –6,77 millones sobre 47,5 con los últimos datos del padrón que ofrece el INE–. Un peso similar al que se registraba hace unos años. A comienzos de 2010, las cifras oficiales situaban en 591.559 el tamaño de esta plantilla, de los que 174.716 estaban, nuevamente, en la capital. Otra vez, cerca de uno de cada tres –el 29,5%, concretamente–.
Los datos muestran una enorme diferencia respecto al resto de territorios. Andalucía es la región más poblada del país. Allí se asienta el 17,8% de todos los habitantes de España. Sin embargo, concentra el 16,2% de los trabajadores del sector público. En Cataluña, esa cifra cae hasta el 5,1%, por debajo del peso en otras como Comunitat Valenciana, Castilla y León o Galicia: 6,8%, 6,6% y 5,3%, respectivamente. En el extremo opuesto, Navarra, La Rioja o Cantabria, donde ni siquiera llegan a aglutinar al 1% de los empleados al servicio de la Administración. "La configuración histórica del Estado provocaba una enorme concentración. A principios del siglo XIX, las instituciones tenían que estar donde se encontraba el poder político. Sin embargo, ahora con los avances tecnológicos ya no tiene sentido que todo se concentre en Madrid", dice en conversación con este diario Gabriel Moreno, profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Extremadura.
El reparto contrasta con el realizado por la Unión Europea en el establecimiento de sus agencias en suelo español. Actualmente, están ubicados en nuestro país cuatro organismos comunitarios: la Agencia Europea de Control de la Pesca, en Vigo; la Agencia Europea de la Salud y Seguridad en el Trabajo, en Bilbao; el Centro Europeo de Satélites, en Madrid; la Oficina de Propiedad Intelectual de la Unión Europea, en Alicante; y Fusion for Energy, en Barcelona. Entre todas ellas suman 1.496 trabajadores, según las cifras que ellas mismas ofrecen. Y la mayor parte de ellos están en el centro ubicado en suelo alicantino –el 51,8%, unas 775 personas–. Le sigue la sede barcelonesa, con el 29,8% del total. Y luego, en tercera posición, va Madrid, con 145 empleados, el 9,7%. Bilbao y Vigo, por su parte, tienen que conformarse con el 4,5% y 4,2%, respectivamente.
Acercar el Estado al resto del país
El Ejecutivo de Pedro Sánchez ya se ha abierto a desconcentrar "muchas de esas instituciones públicas" que "históricamente" se han asentado en la capital. "Este Gobierno pretende compartir Estado y eso no significa sustraer la capitalidad de España, sino hacer más grande España. Conseguir hacer y sentir Estado en el ultimo rincón", defendió la ministra de Política Territorial, Isabel Rodríguez, el pasado lunes en la rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros. Una propuesta que ha desencadenado el enésimo enfrentamiento con el Ejecutivo madrileño, que considera el plan como un ataque –otro más– a la comunidad autónoma. A ojos de la presidenta, Isabel Díaz Ayuso, es una "majadería" que lo único que haría sería perjudicar "a la gobernabilidad y a los funcionarios". Una estrategia, sostuvo en una entrevista televisiva, para ir "poco a poco" descentralizando, desmembrando y debilitando España.
El debate no es nuevo. Y no lo es, precisamente, porque el resto de territorios lleva tiempo pidiendo un paso al frente. "El centralismo ineficiente absorbe recursos y drena riqueza", se quejaba el presidente valenciano, Ximo Puig, el pasado mes de julio cuando pedía al Gobierno central el traslado a su comunidad de Puertos del Estado. De hecho, la Generalitat solicitó al Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE) un estudio detallado sobre la influencia en la dinámica económica de Madrid de su condición de capital. En el informe, los economistas señalaban que "la cifra de efectivos del sector público estatal" que representaban a los contingentes de instituciones descentralizables se aproximaba a los 45.000 ocupados. "Representan un potencial muy importante si el Estado quisiera desplegar una estrategia para reforzar su presencia en los distintos territorios", completaban sobre esta cuestión.
"Hasta Salvamento Marítimo tiene su sede en una comunidad que está a cientos de kilómetros del mar", apunta el constitucionalista Gabriel Moreno, que considera necesario avanzar hacia esa descapitalización institucional planteada desde Moncloa y las diferentes regiones periféricas. Principalmente, dice, por los "beneficios" de dicho reparto en los distintos territorios. No se olvida de los económicos. Pero centra su atención en otra cuestión más de fondo: "Permitiría potenciar el sentimiento de integración de esas otras partes de España que cada vez se sienten más alejadas de la Administración General". De hecho, Moreno ha defendido públicamente, junto al constitucionalista Germán Teruel, que se traslade el Constitucional a Cádiz. "Si hay un lugar en España vinculado al constitucionalismo y a la historia constitucional española, ese es, sin duda, la llamada 'tacita de plata", sostienen en un artículo publicado en Agenda Pública.
El catedrático de Derecho Constitucional Xavier Arbós tampoco ve con malos ojos la propuesta de descapitalización institucional. "Es un buen mensaje de cara a solucionar el problema vivo de la España vaciada", señala al otro lado del teléfono el experto, que lamenta que "a veces" se tenga "la impresión" de que España "es lo que está dentro de la M-30" mientras el resto "es solo una extensión". Sin embargo, le surgen algunas dudas sobre el alcance de esta medida tras echar un vistazo al Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid. En concreto, al artículo 6, en el que se define a Madrid como "sede de las instituciones generales". "¿A cuáles nos referimos? ¿Sólo a las Cortes Generales? En la interpretación de esto puede haber polémica", reflexiona el constitucionalista.
Descentralización sin desconcentración
Alemania y Francia, extremos opuestos
A Moreno le gustaría avanzar hacia un modelo de entender la descapitalización institucional similar al germano. Porque Alemania es el polo opuesto en este sentido. El Consejo Federal –el Bundesrat– tiene dos sedes, una en Berlín y la otra en Bonn, al este del país. Los dos principales órganos judiciales, el Supremo y el Constitucional, se ubican en Karlsruhe, una ciudad al sureste. El Bundesbank y la Biblioteca Nacional, en Frankfurt, el polo económico estatal. El Instituto Federal de Ciencias Geológicas, en Hannover. Y la Agencia Federal Marítima, en Hamburgo, donde se encuentra uno de los puertos más importantes de Europa. Una descentralización que también se aprecia, aunque en menor medida, en Países Bajos, donde el Instituto de Salud Pública está en Bilthoven, la Agencia de Evaluación Ambiental en La Haya o la sede del catastro en Apeldoorn.
No obstante, la acumulación de instituciones en la capital es una realidad en otros países de nuestro entorno. A modo de ejemplo, Francia, donde Senado, Asamblea, Banco Central, Constitucional, Biblioteca Nacional o Consejo Superior de la Magistratura se concentran en París. Lo mismo pasa en Italia, donde todo o casi todo pasa por Roma. O en Portugal. Sin embargo, el debate sobre la descentralización ya se ha asentado en suelo luso. El Parlamento portugués dio el visto bueno a mediados de septiembre a una propuesta para trasladar a Coimbra el Constitucional, el Supremo Tribunal Administrativo y el Tribunal de Cuentas. La idea partió de la derecha. "Y ha sido bien recibida por otros grupos de todo el espectro político. Al final, este es un tema completamente transversal, que supera a los partidos", sentencia Moreno.
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