La eclosión de Cataluña tras el referéndum del pasado 1 de octubre, con una escalada de tensión que parece alejar cada vez más la posibilidad de un diálogo entre el Gobierno central y la Generalitat, ha vuelto a poner sobre la mesa el problema no resuelto de la cuestión territorial. Sin embargo, a pesar de las posiciones radicalmente enfrentadas, cada vez surgen más voces que apuestan por el federalismo como la vía idónea para solucionar de una vez por todas las tensiones territoriales. De hecho, la reforma constitucional para el establecimiento de una España federal es una de las banderas que lleva enarbolando durante años el PSOE.
En este sentido, hay expertos que señalan que nuestro país, aunque no se reconozca explícitamente, ya es un Estado federal a tenor del enorme grado de descentralización existente. Pero, ¿es eso cierto? infoLibre analiza el funcionamiento de cuatro países de corte claramente federal –Austria, Estados Unidos, Alemania y Suiza– y los compara con el modelo español en cinco aspectos clave: división de poderes, distribución de competencias, sistema de financiación, control de constitucionalidad y funcionamiento y composición de sus cámaras de representación territorial.
división de poderes
Uno de los primeros elementos a analizar en los Estados federales es la división de poderes. En este sentido, podemos encontrar dos grupos claramente diferenciados en función de los poderes con los que cuentan sus Estados federados. En el primero de ellos se encuentra Suiza, cuyos 26 cantones y semicantones gozan de legislativo –a través de los parlamentos regionales–, ejecutivo –ejercido por los respectivos gobiernos cantonales– y judicial. Lo mismo ocurre en los 50 Estados que conforman EEUU y en los 16 Länder alemanes, que disponen de parlamentos, gobiernos y tribunales propios.
En el segundo grupo se incluirían Austria y España. En estos dos países, los Länder y las comunidades autónomas sólo gozan de poder legislativo y ejecutivo. El poder judicial es competencia exclusiva de la Federación. Y así queda establecido en las Constituciones de ambos Estados. "Será de competencia federal la legislación y la función ejecutiva en las materias siguientes: 6) el derecho civil (…); el derecho penal (…); la administración de la justicia", recoge el artículo 10 de la Carta Magna austriaca. En la norma fundamental española, la administración de la justicia es una de las materias sobre las que el Estado tiene, de acuerdo con el artículo 149, competencia exclusiva.
De hecho, uno de los artículos del Estatut de Cataluña del año 2006 que fue declarado inconstitucional en 2010 tenía que ver, justamente, con este asunto. Concretamente, se anuló por completo el 97, que recogía la creación del Consejo de Justicia de Cataluña: "El Consejo de Justicia de Cataluña es el órgano de gobierno del poder judicial en Cataluña. Actúa como órgano desconcentrado del Consejo General del Poder Judicial, sin perjuicio de las competencias de este último, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial".
Distribución de competencias
Uno de los aspectos cruciales de los Estados federales es el principio de autonomía. Y para ello, resulta fundamental la distribución clara de competencias entre el poder estatal y el de los estados federados, un aspecto que viene recogido en la Carta Magna federal. Sin embargo, no hay un único modelo de reparto. En Estados Unidos, por ejemplo, la Décima Enmienda de la Constitución establece que todas las competencias que no sean exclusivas del poder estatal quedan reservadas a los diferentes Estados. Por tanto, constitucionalmente sólo estarían en manos de la federación aspectos como el establecimiento de impuestos y aranceles, el comercio con naciones extranjeras o la política monetaria (acuñar monedas y determinar su valor).
En Suiza, por otra parte, la Carta Magna dedica el capítulo segundo del título tercero –casi un centenar de artículos– a la distribución clara de competencias, estableciendo qué temas están en manos del poder estatal y cuáles corresponden a los diferentes cantones, siendo competencia también de los Estados federados todos aquellos asuntos que no estén recogidos en la Constitución. Listas que también son utilizadas en la Carta Magna alemana para regular el reparto. En este caso, se establece un listado de competencias que son exclusivas de la federación –asuntos exteriores, régimen monetario o nacionalidad, por poner algunos ejemplos– y otras concurrentes, materias donde los Länder pueden ejercer competencias legislativas siempre que el poder estatal no lo haya hecho ya.
En Austria, la Constitución establece tres listas para determinar la distribución de competencias. La primera de ellas, recogida en el artículo 10, fija un total de 16 aspectos –relaciones exteriores, inmigración y emigración o régimen monetario, entre otras– en las que el Estado federal tiene la competencia legislativa y ejecutiva. La segunda, definida en el artículo 11, fija casi una decena de asuntos sobre los que la federación tiene la competencia legislativa y los Länder la ejecutiva. Y la tercera lista, definida en el artículo 12, marca una decena de temas –régimen eléctrico, urbanismo o régimen forestal– en los que el poder estatal tiene en sus manos la competencia para aprobar leyes-marco federales y los Länder la competencia ejecutiva y legislativa para aprobar leyes de implementación. Aquellos asuntos que no están en manos de la Federación, pasan a ser automáticamente competencia de los Länder.
¿Y cómo está establecido este reparto en España? En nuestro país, la distribución de competencias se recoge en los artículos 148 y 149 de la Constitución. El primero, establece una relación de temas que pueden ser asumidos por las comunidades autónomas, como puertos, agricultura o montes. El segundo, fija un listado de materias que son competencia exclusiva del Estado, como defensa, relaciones internacionales o inmigración. En este sentido, la Carta Magna marca que todas aquellas materias que no se atribuyan en la Constitución al Estado "podrán corresponder a las Comunidades Autónomas". Pero también que todos aquellos asuntos que no se hayan asumido en los Estatutos de Autonomía serán competencia del Estado.
Educación
En Suiza, Alemania y Estados Unidos las competencias en materia educativa recaen, casi por completo, sobre los Estados federados. En el primer caso, la Constitución marca que la educación pública "es competencia de los cantones". Sin embargo, la norma fundamental establece dos excepciones que quedan en manos de la federación: la competencia de legislar en materia de formación profesional y la gestión, creación y sostenimiento de las Escuelas Politécnicas Federales. El Estado federal, además, "podrá acordar la asignación de contribuciones a los cantones para la concesión de becas u otro tipo de ayudas a la educación".
En suelo germano, la competencia en materia educativa recae sobre los 16 Länder, cada uno de ellos con su propio sistema educativo, con la excepción de la legislación marco para el ámbito universitario, que recae sobre el Estado federal. Una descentralización que también se aprecia en EEUU. En la primera potencia del mundo, las competencias del gobierno de la federación en esta materia son reducidas y se limitan a recoger datos o implementar programas de ayuda financiera para las minorías. En suelo estadounidense, el sistema está descentralizado y la mayor parte de las decisiones corresponden a los Estados: organización del sistema, requisitos exigidos al alumnado y profesores…
En Austria, por su parte, las competencias dependen de las etapas educativas. Mientras que en el caso de la educación preescolar son los Länder los que tienen la competencia exclusiva, en la Educación Primaria y parte de Secundaria –hasta los 15 años, etapa obligatoria– la legislación es competencia de la federación y el desarrollo reglamentario de las leyes y su ejecución recae sobre los Estados federados. Ejecución y legislación reglamentaria que queda en manos del poder estatal en el caso de la Formación General (AHS) y la Formación Profesional de grado medio o superior. Por último, las universidades son entes autónomos con plena capacidad jurídica y la enseñanza para adultos es competencia exclusiva de los Länder.
En España, el Estado es el que fija la ley educativa. Sin embargo, se deja margen a las comunidades autónomas para que la desarrollen. ¿En qué se traduce esto? Si bien el Gobierno central se encarga de fijar el currículo educativo y los contenidos y estándares de evaluación de las asignaturas troncales, los de las específicas y las asignaturas de libre configuración están en manos de las autonomías. Del mismo modo, son las Administraciones territoriales las que se encargan de pagar la nómina a los profesores.
Sanidad
En Suiza, los asuntos en materia de políticas sociales, como la salud, son competencia de los cantones. Sin embargo, en la Carta Magna se establece que es la federación la que "elaborará la normativa sobre los seguros de enfermedad y accidentes", pudiendo instituirlos "como obligatorios en general, o para ciertos grupos de población". La Constitución también fija que "dentro del límite de sus competencias, la Confederación tomará las medidas necesarias para proteger la salud" a través de la elaboración de normas sobre "manipulación de alimentos", lucha contra las enfermedades infecciosas y protección contra los rayos ionizantes.
Muy descentralizada está también la sanidad en Estados Unidos, donde, por ejemplo, la administración de los programas de salud, vivienda y nutrición financiados con fondos públicos para las personas en riesgo de exclusión son competencia de los Estados federados. En suelo germano, por su parte, las competencias están compartidas entre la federación y los Länder. El poder estatal se encarga de establecer el marco general para garantizar la equidad, la financiación de la atención sanitaria y la presencia de un sistema de cobertura completa, mientras que los Estados federados aseguran la infraestructura hospitalaria, el pago de inversiones y la formación médica pregraduada y se encargan de la salud pública.
En Austria, el Gobierno federal es el responsable de la legislación y la política en materia sanitaria. El poder estatal, por lo general, desempeña una función de supervisión y facilitación entre los numerosos actores que participan en la asistencia sanitaria, y delega o comparte varias funciones con los Länder y las instituciones de la seguridad social. Las autoridades regionales, por ejemplo, se encargan de la aplicación de la atención hospitalaria, del mantenimiento de las infraestructuras hospitalarias y del fomento de la salud y los servicios de prevención. La responsabilidad de la atención a pacientes internos, por ejemplo, es compartida entre autoridades federales y regionales: las primeras determinan el marco legislativo y las segundas se encargan de elaborar la legislación para ejecutarlo.
Mucho más descentralizado es el modelo sanitario español. En nuestro país, las responsabilidades en materia de política, regulación o planificación de los sistemas regionales de salud están en manos de las autonomías. El Ministerio de Sanidad financia el sistema, supervisa el sector farmacéutico, elabora la legislación básica en materia sanitaria, y elabora paquetes de prestaciones básicos –fija los servicios sanitarios que se deben dar a los ciudadanos en cualquier centro de la red sanitaria pública–. Sin embargo, en este último aspecto, las comunidades autónomas pueden aumentar dichos paquetes para su propio territorio. Esto último ha sido motivo de queja por la desigualdad que genera entre autonomías.
Solidaridad interterritorial
En un país con diferentes niveles de gobierno con competencia en materia fiscal, pueden aparecer desequilibrios interterritoriales. Para tratar de corregirlos y conseguir que todas las unidades de gobierno puedan prestar servicios a un nivel similar exigiendo un esfuerzo fiscal parecido, algunos Estados federales utilizan mecanismos de nivelación que contribuyen a lo que se denomina solidaridad interteterritorial. De los cinco países analizados, sólo cuatro de ellos –los europeos– cuentan con un sistema de nivelación formal.
A pesar de ello, en Estados Unidos, donde los Estados federados no hacen contribuciones a la Hacienda federal, también está presente el principio de solidaridad. Sin embargo, se produce de manera informal: los Estados más pobres son ayudados con aportaciones federales mayores para programas de asistencia. Un ejemplo lo podemos encontrar con el caso del Medicaid –programa de ayuda a los costes médicos para personas con bajos recursos–, donde algunos Estados pagan el 40% de los costes y otros el 60%.
En el resto, los sistemas de nivelación son diversos. En Austria, por ejemplo, la Ley de Equiparación Financiera, además de establecer una cuota que se encarga de distribuir los tributos compartidos entre las tres entidades territoriales –Federación, Länder y los municipios–, fija subcuotas relativas a la participación que corresponde a cada Estado federado. Dichas transferencias se establecen atendiendo al número de habitantes y las dificultades y capacidades económicas de los Länder.
En Suiza, la reforma del federalismo de 2008 trajo consigo un nuevo orden para la compensación financiera. Se pasó de las transferencias federales condicionadas –envío de fondos para una finalidad marcada– a un modelo donde los subsidios que se transfieren a los cantones no están reservados para un fin especial. En suelo suizo, hay que diferenciar dos tipos de compensación: de cargas –subvenciones federales hacia los Estados establecidas en función de las cargas particulares que tienen los cantones– y de recursos –tanto los Estados con fuertes recursos financieros como la Federación transfieren subsidios a los cantones más pobres–.
En Alemania, la compensación financiera está recogida en la Constitución: "Se garantizará mediante ley que quede debidamente compensada la desigual capacidad financiera de los Länder". En suelo germano, al igual que en el resto de países, como resultado del reparto inicial de fondos existen Estados ricos y pobres. Por ello, está legalmente fijada una redistribución de los primeros hacia los segundos con el objetivo de nivelar la balanza. Además, para paliar todavía más los desequilibrios, se pueden establecer transferencias adicionales por la Federación hacia los Länder más débiles económicamente. Sin embargo, en Alemania este reparto viene marcado por lo que se conoce como el principio de ordinalidad: el orden en la capacidad financiera de los Estados federados no puede quedar invertido después del reparto.
En España, el equilibrio fiscal entre comunidades se garantiza a través del dinero que reciben del Fondo de Compensación Interterritorial. Sin embargo, en nuestro país tampoco existe el principio de ordinalidad germano. De hecho, poner límites a la solidaridad interterritorial fue uno de los aspectos recogidos en el Estatut de Cataluña que tumbó el Tribunal Constitucional. En concreto, se declaró inconstitucional un inciso del artículo 206 que establecía que los recursos financieros catalanes podrían ajustarse para que el sistema estatal pudiese garantizar la nivelación y solidaridad "siempre y cuando [el resto de comunidades autónomas] lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar".
control constitucional
Otra de las cuestiones que surgen a la hora de analizar el funcionamiento de los Estados federales tiene que ver con el control de constitucionalidad. En este caso, se pueden volver a dividir los países en dos grupos. En el primero de ellos se encontraría Estados Unidos, con un sistema difuso. En suelo estadounidense, todos los jueces, sin importar su jerarquía, pueden inaplicar aquellas leyes que consideren que van en contra de la Carta Magna. No tiene, por tanto, ningún órgano judicial que ejerza exclusivamente la función de control de constitucionalidad. La definitiva y última instancia del control de constitucionalidad recaería en la Corte Suprema, cúspide del Poder Judicial.
Difuso es también el control en Suiza, donde toda autoridad encargada de la aplicación de las normas está obligada a examinar si se ajustan a la Constitución federal. No obstante, en este sentido hay que destacar una diferencia importante en comparación con el modelo norteamericano: este control de constitucionalidad se circunscribe solamente a las leyes cantonales, no a las federales.
En Alemania, España y Austria, por contra, el sistema es concentrado. En estos Estados, el control recae sobre un órgano creado ad hoc: el Tribunal Constitucional español, la Corte Constitucional alemana o el Tribunal Constitucional austriaco. En estos tres casos, por lo tanto, se produce una clara separación entre la función jurisdiccional ordinaria y la de control de constitucionalidad, que recae exclusivamente sobre estos tres órganos judiciales.
Cámaras territoriales
La última arista a analizar es el funcionamiento de las cámaras de representación territorial, su composición y la fuerza que tienen. En Estados Unidos, el Senado está compuesto por 100 senadores –dos elegidos por cada uno de los 50 Estados a través de sufragio directo–. A pesar de compartir amplios poderes legislativos con la Cámara de Representantes –el Congreso estadounidense–, tiene funciones exclusivas: es el que debe confirmar las designaciones presidenciales para la Corte Suprema, los tribunales federales menores y los puestos clave de la rama ejecutiva; se encarga de aprobar o rechazar los tratados internacionales que negocia el presidente; y actúa de jurado en el caso de juicio político contra el líder del Ejecutivo o los miembros del Tribunal Supremo.
En Suiza, la cámara de representación territorial es el Consejo de Estados, que lo conforman 46 consejeros: 2 por cada uno de los 20 cantones y 1 por cada uno de los seis semicantones. A diferencia de lo que ocurre en Estados Unidos, en suelo suizo cada territorio puede fijar el procedimiento para la elección de sus representantes. La Cámara alta tiene los mismos poderes que la baja –el Consejo Nacional–: para que un proyecto legislativo o de reforma constitucional reciba luz verde, tanto el Consejo de Estados como el Consejo Nacional deben darle el visto bueno. En el caso del nombramiento de jueces federales y consejeros federales, las dos tienen que reunirse en sesiones conjuntas.
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El Bundesrat, por otra parte, es la cámara de representación alemana. Está compuesta por 69 miembros designados directamente por los gobiernos de los Länder. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede en EEUU, no todos los Estados federados tienen la misma cifra de representantes en la Cámara alta: dependiendo del número de habitantes, cada Länder tiene entre tres y seis votos. ¿Y cómo participa en el procedimiento legislativo? En el caso de las leyes federales con coste para los Estados, o que sustituyen a las normativas de los mismos, es necesaria la aprobación del Bundesrat para que puedan entrar en vigor. La cámara de representación territorial germana también puede oponerse al resto de leyes de carácter federal. Sin embargo, en este caso el Bundestag –Cámara baja– puede anular el veto por la misma mayoría que el Bundesrat.
En Austria, por su parte, los diferentes Estados están representados por los 62 miembros que componen el Consejo Federal. Al igual que en suelo germano, la distribución de consejeros es proporcional al tamaño de los Länder, pudiendo designar cada Parlamento regional un número que varía entre los 3 y los 12 miembros. Dentro del procedimiento legislativo federal, la Cámara alta puede oponerse a un proyecto de ley, pero ese veto puede ser levantado por la Asamblea Nacional –Cámara baja–. El Consejo Federal sólo tiene veto absoluto cuando un proyecto de ley pretende retirar competencias que corresponden a los Länder.
El Senado español también fue concebido como una cámara donde estuvieran representadas las comunidades autónomas. A pesar de ello, no se ha conseguido y su reforma es un asunto pendiente casi desde la década de los 90. La Cámara alta en nuestro país está compuesta por 266 senadores: 208 elegidos en circunscripciones provinciales por sufragio universal y 58 designados por los diferentes Parlamentos autonómicos. Al igual que en Austria, el Senado puede oponerse a una ley que apruebe el Congreso, pero el veto puede ser tumbado por la Cámara baja. ¿Cuáles son, por tanto, sus funciones exclusivas? Autorizar al Gobierno, por mayoría absoluta, para que aplique el artículo 155 de la Constitución –adoptar medidas excepcionales para hacer cumplir a las comunidades autónomas sus obligaciones–.
La eclosión de Cataluña tras el referéndum del pasado 1 de octubre, con una escalada de tensión que parece alejar cada vez más la posibilidad de un diálogo entre el Gobierno central y la Generalitat, ha vuelto a poner sobre la mesa el problema no resuelto de la cuestión territorial. Sin embargo, a pesar de las posiciones radicalmente enfrentadas, cada vez surgen más voces que apuestan por el federalismo como la vía idónea para solucionar de una vez por todas las tensiones territoriales. De hecho, la reforma constitucional para el establecimiento de una España federal es una de las banderas que lleva enarbolando durante años el PSOE.