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El falangista José Luis Arrese, ministro de Vivienda entre 1957 y 1960, dejó esculpida en la historia una de esas frases por las que mataría un asesor político en busca de un titular a toda página. “Queremos un país de propietarios, no de proletarios”, solemnizó. Desde luego, su idea cuajó. El acceso a la propiedad inmobiliaria y su uso como destino del ahorro, con la hipótesis de reventa especulativa siempre presente gracias a las continuas revalorizaciones, se ha convertido en santo y seña de la política de vivienda en España durante más de seis décadas. El gran tabú ha sido el cuestionamiento de la propiedad, epicentro de un orden intocable. Ni siquiera el estallido de la burbuja en la Gran Recesión ha hecho emerger un modelo alternativo. Entonces, ¿no ha habido eso que se da en llamar “políticas sociales de vivienda”? Sí, pero no con éxito reseñable, a tenor del análisis de las mismas realizado por infoLibre. Ni tampoco con continuidad suficiente. Al menos, hasta ahora. Al historial de intentos por edificar normativas que compatibilicen el derecho a la propiedad (artículo 33 de la Constitución) con el derecho a una vivienda digna (artículo 47) se suman dos novedades: 1) El acuerdo del Gobierno de PSOE y Unidas Podemos para aprobar una Ley de Vivienda, prevista para el primer tramo de 2021, con mecanismos para regular los precios del alquiler en zonas tensionadas. 2) Un real decreto, aprobado este martes, para evitar desahucios de personas "vulnerables" durante la pandemia.
Tanto el tope a los alquileres como el decreto, que constituyen empeños técnicamente complicados en un mercado que se ha mostrado resistente a intervenciones externas, nadan a contracorriente de la acción política tradicional en España, donde ha dominado una idea repetida hasta la extenuación: a mayor oferta, mejor funcionamiento. Pero, ¿es posible defender ese dogma en un país que pasó de 6,7 millones de viviendas en 1950 a 25,2 en 2011? ¿Es posible en un país que pasó de 293.000 licencias en 1997 a 735.000 en 2006, ocupando con vivienda en diez años 811,5 kilómetros cuadrados de superficie, en un inédito ejercicio de depredación del territorio? ¿Es posible en el país de la burbuja y el estallido inmobiliario, de la oleada de desahucios tras la anterior crisis mientras el INE hacía público que había 3,4 millones de viviendas vacías?
Un mercado desatado
“¿Cómo que la política de vivienda no ha sido exitosa?”, se extraña, con punto de ironía, Daniel Sorando, sociólogo especialista en urbanismo y vivienda. “Hasta ahora ha sido totalmente exitosa a la hora de dar satisfacción al poder financiero e inmobiliario y de garantizarse apoyo y legitimidad de las clases medias que han accedido a la propiedad”. Sorando recalca que la pasión española por la propiedad no es inherente a la historia del país. En España, tradicionalmente, la mayoría ha vivido de alquiler, dice. “La sociedad de propietarios no es consustancial a España, pero décadas de políticas de acceso a la propiedad de clases medias y asalariados con cierta solvencia, tanto en dictadura como en democracia, han configurado este modelo, que de ninguna manera garantiza el derecho a la vivienda a los grupos sociales más desfavorecidos”, señala.
Sorando, autor de First we take Manhattan. La destrucción creativa de las ciudades, pone un ejemplo de política que, a su juicio, carece de sentido social: la desgravación fiscal por compra de vivienda, erradicada en 2013 tras el escarmiento de la crisis pero sin efecto retroactivo, y que aún supone cantidades próximas a los mil millones de euros al año. “Las desgravaciones por la compra de vivienda, sin límite de renta, han sido políticas fuertemente regresivas, contrarias a cualquier redistribución. ¿Para qué han servido? Ha dado rendimiento a los grupos sociales con mayor poder económico. Si lo miras en detalle, es el perfecto complemento de otra de nuestras anomalías, la mínima existencia de vivienda social”.
El énfasis se ha puesto siempre en “reformas legislativas y medidas para reactivar ciclos inmobiliarios", añade Sorando, poniendo como ejemplos la ley de “medidas liberalizadoras en materia de suelo” de José María Aznar en 1996, las reformas en la misma línea en las comunidades autónomas, la creación de un ventajoso régimen fiscal para Sociedades Anónimas Cotizadas de Inversión Inmobiliaria, más conocidas como socimis, los “visados oro” o permisos de residencia a extranjeros con dinero para invertir... La fuerza de las políticas de “atracción de la inversión” hacia la propiedad inmobiliaria ha permitido que, pese al trauma de la anterior crisis, España volviera a recalentar su mercado de la vivienda, en esta ocasión con especial impacto en el alquiler. La pujanza de socimis como Merlin Properties, la incursión de fondos buitre como Blackstone y la fiebre turística aprovechada por fenómenos como Airbnb metieron de nuevo la vivienda en una espiral sin haber aprobado las asignaturas suspendidas en la Gran Recesión. Es decir, sin un nutrido parque de vivienda social, sin buenos datos públicos para diseñar políticas, sin haber logrado implantar políticas eficaces para aflorar viviendas vacías...
Políticas económicas, no sociales
Poco después de llegar al Gobierno el PSOE tras la moción de censura en 2018, el ministro de Fomento, José Luis Ábalos, anunció un plan para construir 20.000 viviendas públicas en alquiler. Es un ejemplo de un mal frecuente: la enunciación de propósitos de gran ambición, a menudo como reacciones puntuales en medio de fuertes controversias políticas y mediáticas, que tratan de responder a los problemas endémicos de nuestro sistema vivienda. Pero no cuajan. Un dato: la tasa de emancipación en España entre los 16 y los 29 años ha caído por debajo del 20%, según el Consejo de Juventud de España. ¿Qué se ha hecho realmente contra eso? Poco, a juicio de Sorando. “En España, la vivienda ha sido una política económica, no una política de satisfacción de necesidades sociales”, señala.
Situada la vivienda en el corazón de la planificación económica, ¿qué acaba ocurriendo? La fuerza del sector y el carácter estratégico de la construcción –apoyado por las entidades financieras– acaban generando intereses intocables, analiza Sorando. “Las necesidades de vivienda nunca se priorizan”, añade. Incluso ahora, con la pandemia azotando y España en teoría alineada con las directrices verdes de la Unión Europea, hay recaídas en la misma idea: apurar los márgenes que haya, por estrechos que sean, para concentrar capital en la vivienda sobre la promesa de una “recuperación” que permita volver a “dinamizar” el mercado. Al menos ocho comunidades han impulsado normas que rebajan requisitos ambientales, suprimen licencias o agilizan permisos para animar construcción y turismo, el binomio sagrado de la economía española [ver aquí información en detalle]. Juan Manuel Moreno, presidente de la Junta de Andalucía (PP), una de las comunidades que siguen esta línea, ha afirmado ante el ascenso del paro en esta crisis sanitaria que la construcción es “probablemente el único sector que pueda absorber a todos esos trabajadores”.
Ese es el esquema dominante, que ha sobrevivido incluso al hecho de que en la UE España es un país líder en construcción de vivienda... y en paro.
Más anuncios que resultados
Antonio Ibáñez, consultor de políticas de vivienda en la cooperativa Espacio en Común, echa la vista atrás para trazar su análisis. “Desde la Ley de Casas Baratas [1911], la línea política ha sido la financiación de actuaciones de construcción de vivienda a precios inferiores al mercado, con préstamos baratos, que al final el propio Estado pagaba. Es decir, si construir esto cuesta equis, el Estado pone tanto. Eso ha servido sobre todo para llenar las arcas de las entidades financieras”, resume Ibáñez. ¿Intervenir con políticas públicas en el mercado? De eso, poco. Con la Constitución, las políticas de vivienda pasan a las comunidades autónomas. “Las transferencias en los 80 no son sólo de las competencias, sino también de todo el patrimonio edificado que era del IPPV [Instituto para la Promoción Pública de la Vivienda]. El problema fue que ese inmenso patrimonio fue en buena medida vendido a los inquilinos, en vez de mantenido para diseñar políticas”, relata. Y no sólo se vendía a los inquilinos, también a fondos buitre, como en el caso de Madrid.
Ante el escándalo que provocó el caso de Madrid durante la alcaldía de Ana Botella (PP), llegó la reacción: el Gobierno de Pedro Sánchez anunció en 2018 una ley para poner fin a la venta de vivienda a fondos buitre. Es una dinámica habitual: anuncios vistosos que no logran frenar la inercia de la máquina. La defensa del carácter social del parque público también está recogida en el programa de Gobierno del PSOE y Unidas Podemos. ¿Se hará realidad? ¿Con qué eficacia? La palabra “vivienda” aparece hasta 45 veces en ese programa. Junto con las limitaciones al alquiler, se programa el fomento del alquiler social, más recursos para un mayor parque público, medidas contra las “viviendas vacías” –concepto que ni siquiera tiene definición jurídica clara–. Es evidente que Unidas Podemos, un fenómeno alimentado por el 15-M y el éxito movilizador de la PAH, que situó el derecho a la vivienda en la cabecera de sus exigencias, tiene la cuestión entre sus fijaciones. Están por ver los resultados. De momento, en los presupuestos de 2021, aún por aprobar, hay una subida significativa de la partida de políticas de vivienda, con 2.250 millones a promover el alquiler, la construcción y la rehabilitación.
Faltan leyes y datos
Con las competencias de ordenación del crédito bancario y de planificación de la economía en manos del Gobierno, el margen de las comunidades se ha visto dramáticamente lastrado. “Las autonomías se han limitado a ir enganchando sus planes de vivienda a los planes estatales, que son los que establecen la posibilidad de financiar la vivienda para abaratar el coste”, explica. Tanto Ibáñez como Sorando coinciden: nunca ha habido apuestas políticas consistentes a largo plazo. No hay leyes de referencia. El propio Pedro Sánchez lo ha verbalizado: “El Gobierno no va a eludir su responsabilidad y va a aprobar esta legislatura la primera ley de vivienda de la democracia española". Ha habido un desierto normativo. “La falta de esta ley nacional se ha sumado a la falta de recursos de las autonomías para ejercer sus competencias transferidas. Dependían por entero de unos planes de vivienda con buena letra y poca financiación”, señala Sorando.
El fenómeno de la escasez de normativa estatal es común al turismo. Tras expirar hace cuatro años el último plan nacional, el Gobierno sólo cuenta con unas breves "directrices" no vinculantes previas a una prometida Estrategia 2030. El esquema es el mismo. Donde en los planes de vivienda dice “rehabilitación”, en los de turismo dice “sostenibilidad”. Pero nada de eso detiene la inercia del mercado.
Los vacíos legales forman también parte del abanico de motivos que explican las dificultades de los ayuntamientos, como Barcelona, que intentan poner freno a las plataformas de alquiler turístico, sobre todo Airbnb, también con graves implicaciones en el ecosistema vivienda. Las leyes autonómicas apenas logran evitar la publicación de apartamentos sin registrar, mientras ya está demostrado que Airbnb sí provoca subidas en el precio del alquiler. Frente a la arrolladora fuerza de estos fenómenos aceleradores de la gentrificación, con incidencia decisiva en el urbanismo, la configuración vecinal y el comercio, el Estado cuenta con herramientas frágiles para ordenar el binomio construcción-turismo. Llamó la atención en agosto de 2019 que el Banco de España lanzara un informe oficial sobre la evolución del mercado del alquiler que se apoyaba en datos de Idealista.
VPO Vs vivienda social
Daniel Sorando apunta a la que, considera, es la figura clave para entender el fracaso de las política social de vivienda en España: la VPO. Vivienda de Protección Oficial. “Es el ejemplo más evidente de cómo han funcionado las cosas. Ha sido una política pública pero no accesible para los más golpeados, sino sobre todo orientada a mejorar la situación de la clase media, subvencionando con dinero público su acceso en propiedad. Es una política pública y social, pero no universal. Es, se podría decir, una política social censitaria”, explica el sociólogo. El error, añade, “ha sido que en España se ha entendido que VPO es vivienda social, y no es así. Aquí la vivienda social es mínima”.
Datos. Entre 1952 y 2016 se construyeron más de 6,8 millones de viviendas protegidas. Esto significa que un 26,6% del total de las viviendas han sido construidas con apoyo público, según un informe de 2019 del Defensor del Pueblo. El informe añade que en el periodo 1981-2019 se han construido en España 10,9 millones de viviendas para un incremento de población de 9,4 millones de personas y 7,9 millones de hogares. De todas ellas, 2,36 millones de casas tenían algún tipo de protección oficial. Es decir, vivienda protegida sí ha habido, beneficiada además hasta 2013 de subsidiaciones en los préstamos. Pero, ¿y vivienda social? Mucho menos.
España está a la cola en alquiler social entre los principales países europeos, con un 1,6% de las viviendas frente al 30% de Holanda o el 17% de Francia, según un boletín sobre publicado por el Observatorio de la Vivienda en septiembre. Las viviendas sociales son 290.000 de los más de 10 millones que hay en España. "El parque de vivienda social en España se encuentra a más de 6 puntos porcentuales por debajo de la media de los países de la Unión Europea", señala el documento.
Intentos y resistencias
Estas son las corrientes de fondo que recorren la política de vivienda en España. Y han arrollado todo lo que se les ha puesto por delante. Las leyes autonómicas que pretendían convertir la vivienda en un derecho subjetivo exigible ante los tribunales no han logrado modificaciones sustanciales del mercado. “Los ciudadanos andaluces podrán exigir ante los tribunales su derecho a una vivienda digna”, anunciaba la Junta en 2009. Su ley no fue la única. Ha habido iniciativas similares en autonomías como Aragón, Navarra o la Comunidad Valenciana. “Ha sido casi todo papel mojado, por la escasez de desarrollo de los mecanismos previstos”, señala Ibáñez. Como escribía Julio Vinuesa en 2013 en El festín de la vivienda, “queda aún mucho camino para que los jueces puedan ordenar a las administraciones competentes facilitar una vivienda a aquellos hogares que lo reclamen”.
También es complicado calificar como éxitos las leyes de segunda generación, que pusieron el foco en el artículo 33 de la Constitución para defender la “función social” de la vivienda. Cataluña en 2007, todavía con el tripartito de izquierdas, trató de apurar los márgenes de esa “delimitación” con una ley pionera. Continuó Andalucía en 2013, con el Gobierno PSOE-IU, con su decreto antidesahucios, luego aprobado como ley. Eran los tiempos en que el PP caricaturizaba a José Antonio Griñán, entonces presidente andaluz, vestido con chándal bolivariano, tal parecía ser su ánimo intervencionista.
Comunidad Valenciana, Extremadura, Canarias, País Vasco y Navarra exploraron su espacio legislativo para garantizar la “función social” de la vivienda, con medidas que iban desde las sanciones a propietarios de viviendas vacías hasta expropiaciones para evitar desahucios. Las normas obtuvieron la respuesta de recursos del Gobierno del PP ante el Tribunal Constitucional, que grosso modo ha consagrado las sanciones a viviendas vacías pero ha puesto restricciones a las expropiaciones [ver aquí información en detalle]. La supuesta invasión de competencias estatales ejerció como techo. El caso andaluz es elocuente del cambio de rumbo impuesto por la reacción del Gobierno. En 2018 aprobó una ley de tanteo y retracto en desahucios de viviendas, para evitar los desalojos de viviendas mediante el ejercicio del derecho preferente de compra por parte de la Junta. La ley supuso un cambio de paradigma en la forma de actuar contra los desahucios: de expropiar viviendas a la banca, como establecían el decreto y la ley de 2013, a comprárselas.
La profesora de Derecho Constitucional Pilar Garrido, en El derecho a una vivienda digna en España. Crisis residencial: Origen, consecuencias y respuesta de los poderes públicos, de 2017, concluía que “el acceso a la vivienda no forma parte de los contenidos amparados bajo el paraguas del Estado del bienestar”. Daba dos motivos. No existe un servicio público de provisión de vivienda asequible. No hay control sobre la financiación del mercado de vivienda. A su juicio, las leyes catalana (2007) y andaluza (2013) abanderan la alternativa a los dogmas aceptados. “La crisis económica y la falta de consenso político han frenado el desarrollo de estas leyes y, por lo tanto, la implementación del derecho a la vivienda”, anota.
“Las sentencias han ido dando en buena medida la razón a los legisladores autonómicos, permitiendo el desarrollo de políticas de vivienda siempre y cuando no entre sobrepasen sus competencias. Se pueden sancionar viviendas vacías. Se puede delimitar el derecho de tanteo y retracto. Ahora bien, por el lado práctico, la mayoría de las medidas dependían de una serie de mecanismos que había que desarrollar. Esto no se ha hecho”, señala Ibáñez, que destaca el carácter vanguardista de la legislación catalana. “Las comunidades, pese a su competencia exclusiva en vivienda, apenas han hecho uso. Cataluña rompe con eso en 2007”. A ello se ha añadió en 2016 una nueva ley de vivienda para personas en exclusión. Y en 2020 el Parlament aprobó la ley de limitación del precio de los alquileres. Aún es pronto para calibrar su efecto.
Lo que sí resulta evidente, con estos antecedentes, es que la medida antidesahucios aprobada ahora trata de retomar a nivel estatal el hilo de todas estas políticas autonómicas de afán transformador. Que también la duda sobre su surgirá efecto. Lo seguro es que ha despertado un balance agridulce entre destacados referentes del movimiento de defensa del derecho a techo. El Sindicato de Inquilinos e Inquilinas de Madrid, junto al reconocimiento del "alivio" para las familias amenazadas de desahucio, ha calificado de "obsceno" que se pueda "compensar" a especuladores. Jaime Palomera, investigador del Institut de Govern i Polítiques Públiques (IGOP) de Universitat Autònoma Barcelona y de La Hidra Cooperativa, considera la medida "un nuevo subsidio del Estado al mercado inmobiliario, para evitar que los precios bajen".
En una línea similar sitúa su análisis Javier Gil, investigador sobre vivienda.
La incógnita del funcionamiento
José María Raya, profesor de Economía en la Pompeu Fabra, posó una mirada crítica sobre las intenciones del Gobierno en un artículo publicado por Esade: El impacto de la pandemia en el mercado de la vivienda en España: diagnóstico y políticas. Su análisis, publicado antes de la medida antidesahucios, se centra en el tope a los alquileres. “Con precios y alquileres a la baja, no es el momento de hacer inventos. La limitación de los precios de alquileres es una política con una amplia evidencia científica en contra", anota. A su juicio, “el problema del mercado del alquiler es de oferta, en particular de oferta de alquiler social, que debería solucionarse en sucesivos planes de vivienda”. Añade: “Los resultados tardarán unos años, pero si no empezamos no los tendremos nunca”.
En conversación con infoLibre, Raya lamenta que las políticas de vivienda se hayan venido diseñando a base de impulsos sin recorrido. “Todo queremos que funcione en seis meses. Hay que actuar poco a poco, fomentando que cada vez más parque de vivienda se vaya al alquiler”, señala. A su juicio, los males están correctamente detectados y el mal de la vulneración del derecho a la vivienda es innegable. ¿El problema? Que hay más floritura programática que políticas bien diseñadas, explica. Se ha ido trabando un cierto consenso entre los especialistas sobre el auge de los precios que provocan las ayudas al alquiler, siempre fáciles de vender a la opinión pública. La ayuda al arrendatario allana el camino al arrendador para subir la renta. Más cruel ha sido el tiempo con el recuerdo de las iniciativas como las zapatillas Keli finder del Ministerio de Vivienda en 2006, para patearse la ciudad en busca de piso. La brutalidad de la crisis redujo el concepto a la caricatura.
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Raya cree que está extendida la práctica de insertar las políticas más en los discursos que en la realidad. “Cuesta afrontar los problemas de verdad. Se dice: 'Vamos a quitarles las viviendas a los bancos' o 'vamos a darles viviendas al Sareb'. Todo a corto plazo. Ahora, una vez que Berlín limitó los alquileres, estaba claro que aquí se haría”, explica. En su opinión, la realidad de la economía “se salta este tipo de regulación parcial”. “Hay que ir a políticas amplias. Creemos de verdad un mercado del alquiler potente, con una parte pública”, señala. Ahora le despierta expectativas ilusionantes el auge del teletrabajo, que puede incrementar el techo disponible. Es así como cree que hay que pensar: tomando como regla mental el funcionamiento de la realidad. Raya cree que rara vez se hace.
Sorando destaca una medida a su juicio bien concebida: la reserva del 30% del techo de las nuevas promociones residenciales aprobada en Barcelona en 2018. Ibáñez resalta las políticas para evitar “desclasificación” como VPO de las viviendas protegidas, para que no pasen a ser libres. No tiene sentido, añade, que una vivienda construida con apoyo de dinero público acabe en el mercado privado sin limitación. Ibáñez, que lleva años ayudando a ayuntamientos a diseñar políticas con impacto real, destaca la importancia de contar con buenos datos. Las instituciones deben saber cuántas viviendas vacías tienen, cuáles son los precios del alquiler... Se ha hecho, afirma, demasiada política a ciegas.
Si en política nada cambia de un día para otro, en propiedad menos. El problema del derecho a techo, afirmaba Vinuesa en El festín de la vivienda, “es de larga gestación, puesto que sus raíces se encuentran en los planes desarrollistas de mediados de siglo XX”. Cuesta alterar el rumbo de un barco tan enorme. Una curiosidad. Así escribía Friedrich Engels en 1872 en su artículo El problema de la vivienda y las grandes ciudades: “El denominado problema de la vivienda, al que la prensa dedica hoy en día tanta atención, no es privativo de la época presente”. Aquí sigue la prensa, dedicándole atención. Y la televisión también. No ha faltado en verano una mañana de televisión sin que se hable de las ocupaciones. Es verdad que no era ese el enfoque de Engels...
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