PP y Cs rescatan en Andalucía un modelo de obra pública señalado por sus sobrecostes
El Gobierno andaluz de PP y Cs apoyado por Vox, espejo de la mayoría buscada por la derecha española en en el próximo ciclo electoral, ha anunciado la recuperación de la fórmula de "colaboración público-privada" (CPP) para impulsar infraestructuras. La decisión se produce a pesar de que la Cámara de Cuentas de Andalucía, el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea y hasta la Asociación de Geógrafos han advertido sobre los riesgos de su utilización, que ha arrojado en España más sombras que luces. Los expertos afirman que la CPP no es intrínsecamente negativa, pero que se ha aplicado mal. El Ejecutivo presidido por Juanma Moreno (PP) asegura que analizará todas las concesiones para evitar los problemas más frecuentes: retrasos, sobrecostes e hipotecas excesivas.
"Colaboración público-privada" es un sintagma confuso. Ha conseguido abrirse paso impulsado por lobbies y patronales, pero en el fondo no aclara mucho, porque cualquier licitación, adjudicación y ejecución de un servicio o una obra pública por parte de un privado es una colaboración. En cambio, la conocida como CPP no es sólo eso. Es un abanico de modelos de asociación entre lo público y lo privado donde ambas esferas se vinculan a medio-largo plazo. Sobre el papel pueden compartir los riesgos, aunque en la práctica ha sido la Administración pública la que mayor coste ha asumido cuando los proyectos han salido mal. La CPP es un modelo en el que se agravan los riesgos de sobrecoste e hipoteca de las cuentas públicas, al diferirse el pago a cambio de superiores intereses. Es más sensible que las fórmulas convencionales a los cambios de ciclo económico, porque las condiciones se pactan para un futuro que puede no ser como se había previsto. Los errores y zonas grises en los pliegos y en la supervisión se pagan más caros. Como ventaja ofrece la posibilidad de impulsar la obra pública incluso cuando las arcas de la Administración están exhaustas. Y sin agravar el déficit.
"Hay muchas fórmulas de colaboración público-privada, aunque la gente se queda sólo con las clásicas: el Castor, las radiales... Hay muchos más casos. Hay colaboración público-privada para transporte urbano, economía de aguas, para cárceles con fórmula de arrendamiento operativo...", explica José María Moreno Feliú, catedrático de Derecho Administrativo y codirector del Observatorio de Contratación Pública, que afirma que en España se ha pecado de falta de seguimiento y control, pero que la situación ha mejorado desde la aprobación en 2017 de la nueva Ley de Contratos del Sector Público. ¿Riesgo de sobrecostes? "Hay riesgo si no se controla", responde. "En España ha habido pliegos mal hechos. Ahí está el ejemplo de las radiales". Pero –subraya– no es un mal imputable al sistema en sí, sino a su aplicación.
"Es un ámbito bastante opaco. Las Administraciones públicas no se sienten muy cómodas con estas fórmulas, y hay empresas privadas a les que les va muy bien", señala Carles Ramió, catedrático de Ciencia Política y de la Administración. Es decir, cada cual por un motivo, se ha impuesto la discreción. Ramió señala que el modelo no es "bueno ni malo" per se, pero que se ha aplicado deficientemente. "Es un terreno en el que hay una gran asimetría de información a favor del sector privado", afirma. Ramió subraya un problema más: "En España, si el negocio sale mal, la Administración pública le paga al privado. ¡Eso no lo hacen los anglosajones!". Ramió recalca que, frente a los ejemplos de fracaso, el más conocido el de las radiales rescatadas de Madrid, ha habido experiencias de "win-win" con la CPP como la rehabilitación de los mercados en Barcelona, en los que "la Administración ha logrado valor social y la empresa privada, beneficio". Es justo lo que, en teoría, debería ser la CPP. Pero no siempre es así.
El uso de la CPP es –junto a la corrupción– uno de los factores para comprender los porqués del problema del Estado para ejercer un control eficaz sobre el coste de la obra pública. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), en un informe de referencia para la investigación del sector, ha cuantificado en un 25% el sobrecoste medio de la ejecución de contratos públicos en España. Es decir, un 46,6% del PIB. Aproximadamente 47.500 millones de euros al año. "Si lo hiciéramos bien, no habría hecho falta recortes", dice Ramió como llamada a la reflexión.
El anuncio del Gobierno andaluz vuelve a poner el foco en un modelo reivindicado por el sector de la construcción y mirado con escepticismo por los supervisores. infoLibre analiza, a partir del criterio de expertos y de informes técnicos, la trayectoria, perspectivas de futuro y riesgos asociados a una fórmula que podría adueñarse de la financiación de la obra pública en España si se enquista la estrechez presupuestaria.
Invertir sin liquidez, eludir el déficit
La CPP es un artefacto legal salido de la fábrica de ideas del new public management de Margaret Thatcher, que aplicó las lógicas de la empresa privada a la gestión estatal. Lo hizo desde un presupuesto ligado al "neoliberalismo económico", como señala Julio González, catedrático de Derecho Administrativo, en Colaboración público-privada e infraestructuras de transporte. La Comisión Europea impulsó el modelo a partir de los 90, al tiempo que las autoridades estatales la celebraban porque permitía "eludir las exigencias de limitación del déficit". Es una de las claves de la CPP: en algunas variantes el pago en diferido permite afrontar inversiones en época de carestía sin el corsé del déficit, aunque a cambio de mayores intereses en el futuro. Todo ello forma una hipoteca.
Entre 1990 y 2016 la CPP supuso en la UE 1.749 proyectos por 336.000 millones de euros, según el Tribunal de Cuentas europeo. España fue en este periodo el tercer país con mayor inversión por este modelo, unos 35.000 millones de euros. Desde 2016, como consecuencia del desvelamiento de los problemas acarreados por el modelo, sobre todo por su abuso en la base de encogimiento presupuestario, su uso ha caído.
El sobrecoste andaluz
Bruselas reclama desde 2008 cautela para minimizar los riesgos de la CPP. No en todas partes se le ha hecho caso. Andalucía, bajo la presidencia de Manuel Chaves (1990-2009), se convirtió en estandarte de su uso. El desgaste a las arcas públicas se prolongará durante décadas. La Cámara de Cuentas de Andalucía ha destapado que el coste de los metros de Sevilla y Málaga supuso un sobrecoste que supera el 75% en el primer caso (1.095 millones de euros sobre lo previsto) y el 112% en el segundo (1.391 millones de más). Los proyectos encargados incumplieron además los plazos.
Sin la CPP hubiera sido imposible que Andalucía se convirtiera en la única comunidad con tres metros: Sevilla, Málaga y Granada. El problema es que Sevilla y Málaga, construidos mediante CPP, obligan año a año a la Junta a destinar más de 100 millones para compensar a las sociedades concesionarias. La mayoría de la propiedad del metro de Sevilla corresponde a Globalvía, participada por los fondos OPTrust (Canadá), PGGM (Holanda) y USS (Reino Unido), que a su vez se lo compraron a Sacyr, ACS, GEA 21 y CAF. En Málaga la concesionaria está integrada por Infravía, Mirova y el fondo Mircom, entre otros, que compraron acciones a FCC, Giasa, Sando y Construcciones Vera.
El informe también analizó las autovías del Almanzora y de Iznalloz-Darro, impulsadas mediante CPP. En este caso el impacto económico fue menor, porque el Gobierno andaluz de PSOE-IU (2012-2015) las frenó antes de que se desarrollasen. Entre las empresas implicadas estaban ACS, Martín Casillas, Meridiam, Acciona y Ferrovial.
La Cámara de Cuentas censuraba que este método, concretamente el de contrato por concesión, se emplease para sortear problemas de liquidez y evitar restricciones de déficit. El hecho de que la CPP sitúe a los privados en pie de igualdad con la Administración ha movido también a múltiples críticas al modelo, sobre todo desde la izquierda. En el artículo Servicios públicos e ideología, Moreno Feliú rechaza los argumentos de corte ideológico. "No se trata en definitiva tanto del quién, como del cómo", expone.
Tirón de orejas del TCUE
La crisis aparejó un cuestionamiento de la CPP, censurada desde diversos frentes. La Cámara de Cuentas de Andalucía dio el primer toque de atención serio. Un análisis de la Asociación de Geógrafos, que cifra en 100.000 millones el derroche en corrupción y obra pública ineficiente en 20 años, se detiene en el caso de las radiales de Madrid para atizar a las concesiones en CPP. "La interpretación de la colaboración público-privada en España es típica del modelo definido como crony capitalism [capitalismo clientelar]: si la inversión reporta beneficios, estos quedan en manos de los inversores privados cercanos al poder, pero si arroja pérdidas el sector público rescata la inversión y asume las deudas". Y de Europa llegó un tirón de orejas. El Tribunal de Cuentas de la UE, en un informe de 2018, examinó 12 proyectos de CPP en Francia, Grecia, Irlanda y España. ¿La conclusión? Los acuerdos dejaron a las Administraciones en posición "débil", después de selecciones "sin ningún análisis comparativo". Las demoras oscilaron entre los dos y los 52 meses.
En España el TCUE analiza las autopistas A-1 en Castilla León y C-25 en Cataluña. El sobrecoste detectado es de 300 millones de euros, que asumió el sector público. "El coste de la autopista A-1 se incrementó en un 33 % (158 millones de euros), retrasando dos años el proyecto, mientras que la autopista C-25 experimentó un incremento del 20,7% (143,8 millones de euros) y retrasos de 14 meses", señala el informe. El tráfico de la A-1 es un 35% inferior al previsto. Además, pese a las pérdidas, el sector privado "no sufrió casi ningún perjuicio financiero, mientras que el socio público estaba contractualmente obligado a abonar importes considerablemente superiores a fin de garantizar el mantenimiento pendiente de una autopista infrautilizada". El TCUE critica que España no cuente con departamentos específicos sobre CPP.
Escapar del corsé del déficit
Aunque el análisis europeo en profundidad se ciñe a estas dos vías, también aborda el caso general de Cataluña, ya que "cuenta con un programa de inversión en CPP importante, cuya justificación se remonta a una perspectiva optimista de las finanzas públicas". "De hecho –añade el informe–, en 2007 los proyectos de CPP representaban un gasto de 178,8 millones, un 8,9 % del presupuesto anual (2.000 millones) del servicio responsable de las infraestructuras de transportes". ¿Qué ha pasado finalmente? "Tras la crisis, el presupuesto anual del servicio se recortó a 300 millones de euros, lo que ha provocado que los pagos de CPP representen ahora la mayor parte del mismo".
He aquí uno de los riesgos de la CPP, que conocen tanto en Cataluña como en Andalucía: dejar los presupuestos hipotecados por los compromisos adquiridos con los concesionarios. Está por ver si Andalucía elude ahora estos riesgos. Lo seguro es que, con el PP y Cs en el Gobierno autonómico, se ha retomado el camino que cogió el PSOE de Manuel Chaves y acabó frenando con José Antonio Griñán. La Junta, que ha aprobado un acuerdo para "impulsar la colaboración público-privada" en infraestructuras, asegura que realizará una identificación de la viabilidad y los "riesgos" y defiende la CPP como "salida viable ante las fuertes restricciones al déficit y el endeudamiento público". Una motivación contra la que ya alertó la Cámara de Cuentas.
Administración y empresa, de tú a tú
Una de las críticas más frecuentes a la CPP es que ofrece una gatera el corsé del déficit que no se abre para el gasto social. En cambio, sí se hace para un modelo cuyas bondades son defendidas por la CEOE o la patronal de la construcción Seopan. No obstante, el catedrático de Ciencia Política y de la Administración Carles Ramió cree que es poco productivo colocar sambenitos ideológicos al modelo. "Lo que quiere hacer la Junta no está ni bien ni mal, es una opción más. El problema es cómo se implementa. Algo así, sin gente con experiencia, puede ser un desastre", señala. Ramió cree que el desconocimiento general –y en particular de la Administración– es uno de los principales problemas del modelo. Y hace una distinción entre dos grandes tipos de CPP: 1) Externalizaciones, en las que los servicios públicos continúan bajo la titularidad y responsabilidad pública, pero prestados por organizaciones privadas. Es el más frecuente, sea para la construcción y/o gestión de un polideportivo municipal o para las revisiones de las ITV, por citar dos opciones. 2) Partenariados, que es la CPP más arriesgada, la que –en palabras de Ramió– sitúa a la Administración pública y a la empresa privada en una relación "simétrica", como por ejemplo el caso de las autopistas radiales de Madrid.
El partenariado implica diversos problemas, entre ellos la posible existencia de incentivos perversos que puedan vincular el beneficio a una rebaja en la calidad del servicio. No obstante, el mayor riesgo está en la falta de conocimiento de la Administración, de la que ya alertaba el Tribunal de Cuentas europeo. "Hay un déficit de especialistas públicos que hagan análisis de costes y pliegos sensatos. Dejar los detalles en manos de las empresas es poner al zorro a cuidar de las gallinas. Yo nunca optaría por la CPP sin convocar antes oposiciones de estos especialistas y dar la máxima formación", afirma. Y da un detalle: "A los másters técnicos de especialización los políticos no van. En cambio, a las jornadas de tipo seductor se los invita, para que vean todas las ventajas...".
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25% de sobrecoste en obra pública
El Gobierno andaluz aún no ha dado detalles sobre cómo va a retomar este modelo, que es defendido a nivel estatal por Pablo Casado (PP) y Albert Rivera (Cs). La Ley de Contratos del Sector Público introdujo en 2017 cambios hacia un mayor garantismo, a juicio de Fernando Vicente, doctor en Derecho y defensor de un uso racional de esta fórmula, que señala que es imprescindible incidir en el planteamiento riguroso y en la "rendición de cuentas". Vicente cree que las cosas han cambiado a mejor entre el Plan de Infraestructuras y Transporte 2005-2020 y el Plan Extraordinario de Inversión en Carreteras de 2017. Ambos se apoyan en la CPP, pero el segundo introduce mayores cautelas.
Al menos en teoría. Porque, mirando con detalle, otra vez surgen dudas sobre si hemos aprendido la lección. Ya con el PSOE en el Gobierno, el Ministerio de Fomento no ha ocultado su escepticismo sobre el plan de carreteras mediante CPP impulsado por Mariano Rajoy. El departamento que dirige José Luis Ábalos asegura que, más de año y medio después su aprobación, sólo hay dos actuaciones con estudio de viabilidad, ambas de ejes viarios en la Comunidad de Murcia. Además aún está reciente el rescate, en 2018, de concesiones vinculadas al servicio del AVE a Galicia por valor de más de 1.500 millones que había impulsado desde Fomento José Blanco (PSOE). Aún siguen apareciendo lagunas en el uso realizado hasta la fecha de la CPP, cuando PP y Cs quieren convertir a Andalucía en el campo de pruebas de su recuperación.
