La 'remunicipalización' de los servicios públicos se asienta en España

La llegada al tablero político local de nuevas formaciones como Ahora Madrid, Barcelona en Comú, Compostela Aberta o Por Cádiz sí se puede, por poner sólo algunos ejemplos, vino de la mano de un concepto que había pasado desapercibido hasta ese momento: la remunicipalizaciónremunicipalización –recuperación de la gestión municipal, sin empresas privadas de por medio–. Una bandera que agarraron desde un primer momento los conocidos como 'ayuntamientos del cambio' y que no han soltado en los dos años que llevan en funcionamiento, aplicándola –o al menos intentándolo– en servicios como el agua, la recogida de basuras o los teléfonos de información ciudadana.

La remunicipalización parece que ha llegado para quedarse. Según el informe La recuperación de los servicios públicos, elaborado por el Transnational Institute (TNI), desde las elecciones autonómicas y locales de 2015 varios consistorios a lo largo y ancho de España han intentado recuperar la gestión municipal de 29 servicios. En algunos casos se ha conseguido. En otros, por el contrario, los procesos se encuentran paralizados porque ha sido "recurridos en vía judicial" o porque "no han pasado de un estadio preliminar", según una reciente nota técnica de la consultoría Llorente&Cuenca.

Pero esta vuelta a la gestión directa no es algo novedoso. Ni en España, donde desde 2000 se han registrado 55 procesos de remunicipalizaciónremunicipalización –más de la mitad (29) se han producido sólo en estos dos últimos años–, ni tampoco en el mundo. El Transnational Institute ha recopilado un total de 835 casos desde 1996, la mayor parte en Alemania (347), Francia (152), Estados Unidos (67) y Reino Unido (64). Destaca, sobre todo, la recuperación de servicios relacionados con la energía, un 37% de los casos registrados, y con el agua, que supone un 32% del total.

De las funerarias a las bicicletas

El Ayuntamiento de Barcelona, capitaneado por Ada Colau, es el que más pasos ha dado en esta línea. Lo ha hecho con el Servicio de Atención, Recuperación y Acogida (SARA) de mujeres maltratadas y el Servicio de Puntos de Información y Atención a las Mujeres (PiAD) asumiendo los contratos de sus 55 empleadas. Pero también con varias guarderías, a las que devolvió de la gestión pública indirecta, en manos de un privado, a la pública directa. Además, tiene en el punto de mira el servicio funerario, la electricidad o el agua, tres procesos para los que ya se han dado los primeros pasos.

La remunicipalización de los servicios funerarios fue la primera medida que adoptó, por su parte, el Ayuntamiento de Madrid, dirigido por Manuela Carmena. Se hizo a través de la creación, en mayo de 2016, de una nueva empresa de capital íntegramente municipal para gestionar 14 cementerios, dos tanatorios y dos crematorios, servicio que estaba siendo prestado hasta el pasado mes de septiembre por una compañía parcialmente privatizada en 1992. El consistorio aprovechó el vencimiento del contrato para volver a traerlo a manos públicas.

Unos meses después, en septiembre, el consistorio anunció que el servicio de préstamo de bicicletas (Bicimad), que hasta ese momento manejaba la compañía Bonopark, pasaba a depender de la Empresa Municipal de Transportes (EMT), por lo que no fue necesario crear ninguna sociedad pública. En este caso, sin embargo, el contrato no había vencido, por lo que el ayuntamiento tuvo que acordar con la concesionaria revertirlo por 10,5 millones de euros. Hay que tener en cuenta, no obstante, que la empresa concesionaria perdía 300.000 euros al mes por los daños y robos a sus bicicletas.

Aunque estos procesos se hayan presentado como algo novedoso, lo cierto es que pueden encontrarse bastantes ejemplos previos. Es el caso del Ayuntamiento de León, dirigido por el PP, que en 2012 decidió que la limpieza viaria, que gestionaba Urbaser, pasase a ser de gestión pública. O el de Medina Sidonia (Cádiz), que en el año 2003 consiguió asumir la gestión del abastecimiento de agua a través de la creación de una empresa pública: Medina Global. Sin embargo, las primeras remunicipalizaciones, según señala el informe, se produjeron en 2001 en Rivas-Vaciamadrid: mantenimiento de fuentes, alquiler de bicicletas...

Dificultades para recuperar la gestión

Pero no todos los procesos iniciados por los ayuntamientos han llegado a culminarse. En Zaragoza, por ejemplo, el intento de recuperar la gestión del servicio telefónico 010 se encuentra suspendido cautelarmente por la justicia después de que la Confederación de Empresarios de Zaragoza (CEOE Zaragoza) y la Delegación del Gobierno recurrieran la decisión. Una vía judicial que también utilizó, aunque sin éxito, el Ministerio de Hacienda para intentar frenar la remunicipalización del servicio de agua en Valladolid.

Uno de los principales escollos que tienen que superar los consistorios es la reforma local que el PP aprobó en 2013 con el respaldo del PNV y Unión del Pueblo Navarro. Una normativa que, según explica Joaquín Tornos, catedrático de Derecho Administrativo de la UB, "impide crear empresas públicas" a los consistorios que se encuentran en "situación de déficit" y sujetos a planes de estabilidad financiera. Por lo general, la creación de sociedades municipales para gestionar los servicios recuperados es la vía utilizada normalmente en las remunicipalizaciones. En pocas ocasiones asumen la gestión los propios órganos ordinarios del consistorio.

Este problema ha generado importantes quebraderos de cabeza, por ejemplo, a los equipos de gobierno de Cádiz y Zaragoza. Los dos ayuntamientos, sometidos a planes de estabilidad, no pueden crear nuevas empresas públicas. Por ello, han pensado en absorber estos servicios a través de otras ya creadas. El consistorio capitaneado por José María González pensó, para asumir la limpieza de la arena de las playas, socorrismo y mantenimiento de módulos, en Aguas de Cádiz, cuyo objeto social se consideró apto para estos servicios. Algo que no sucede en Zaragoza, donde se tendría que modificar, para lo que se necesita el acuerdo del pleno.

Pero la reforma local no es el único obstáculo que sortear. Tornos también pone sobre la mesa los costes derivados de las indemnizaciones a las empresas privadas por rescisión de contratos y el asunto de la subrogación del personal. "Según marca el Estatuto de los Trabajadores, los empleados de la privada, la concesionaria, tienen que pasar a la empresa municipal. Sin embargo, según la normativa de función pública, sólo puedes ingresar a la administración pública por razones de mérito y capacidad, es decir, a través de unas oposiciones", apunta. En este sentido, el catedrático de Derecho Administrativo explica que la jurisprudencia ha resuelto el problema creando el concepto de indefinido no fijo: "Si quieren convertirse en fijos, deben pasar un concurso". Y esto, dice, está generando cierta "tensión".

A todo esto, además, hay que sumar el intento del Ejecutivo central de frenar las recuperaciones de servicios a través de los Presupuestos Generales del Estado de 2017. El Gobierno ha incluido en el borrador de las cuentas una disposición, en concreto la número 27, en la que se establece que las Administraciones "no podrán" incorporar como empleados públicos "a los trabajadores de los contratistas de concesiones de obras o de servicios públicos" cuando "los contratos se extingan por su cumplimiento, por resolución, incluido el rescate, o si se adopta el secuestro o intervención del servicio conforme a la legislación de contratos del sector público que resultase aplicable a los mismos".  

"Imposibilita de manera absoluta a la subrogación de los trabajadores por el Ayuntamiento en las mismas condiciones que actualmente tienen con las empresas prestadoras de servicios", sostuvo a mediados de mayo la alcaldesa de Ciudad Real, la socialista Pilar Zamora, cuyo equipo de gobierno tenía abiertos procesos para recuperar la gestión directa de los servicios de parques y jardines, limpieza de colegios y ayuda a domicilio. Sin embargo, dos semanas después de que la regidora manchega anunciase el bloqueo, PP y PSOE pactaron en el Congreso una enmienda transaccional que daba marcha atrás a esta prohibición.

¿Un modelo rentable?

La llegada de los 'ayuntamientos del cambio' y sus remunicipalizaciones ha generado un intenso debate. En términos generales, los partidarios de recuperar algunos de estos servicios mantienen que la gestión directa tiene la ventaja económica de que los ayuntamientos se ahorran el IVA y la parte del beneficio que la empresa privada carga en la factura. Mientras, los defensores de que sean operadores privados los que administren estos servicios argumentan que la gestión directa por parte de los ayuntamientos es más costosa –especialmente por los costes laborales– y resulta "más ineficiente".

Preguntado al respecto, Tornos asegura que "no está acreditado" que "sea siempre rentable, un buen negocio", del mismo modo que no se puede afirmar "rotundamente" que la privada sea mejor que la pública. Por ello, considera necesario "ser pruedente" y estudiar "caso por caso y supuesto por supuesto". "Todo depende del tamaño de los municipios, del momento en el que se lleve a cabo la remunicipalización y del tipo de servicio, porque algunos de ellos pueden tener una necesidad de mano mucho más intensiva que otros", apostilla en conversación con infoLibre el catedrático de Derecho Administrativo de la UB.

El Tribunal de Cuentas analizó esta cuestión en el informe sobre el sector público del ejercicio 2011. En el apartado del análisis de las condiciones de prestación de los servicios públicos municipales, el estudio concluyó que en municipios de menos de 20.000 habitantes, la gestión directa de los servicios analizados como la recogida de basuras y la limpieza viaria es más eficiente que su externalización. En otros como el alumbrado público, por el contrario, el informe concluyó que la gestión indirecta –la que se realiza a través de empresas privadas– resultaba más eficiente.

El órgano fiscalizador también contempló el caso del suministro de agua. En este sentido, tras examinar 606 ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes, llegó a la conclusión de que los costes promedio por habitante eran más elevados en los casos de gestión indirecta (privatizada) en aquellos municipios de menos de 1.000 habitantes, mientras que en aquellos de entre 1.000 y 20.000 tendían a igualarse. Conclusión que choca con la del informe Llegó para quedarse: la remunicipalización del agua como tendencia global, del Transnational Institute, donde se asegura, tras el análisis de varias experiencias, que la entidad remunicipalizada ofrece "servicios más equitativos, más transparentes y más eficientes que el proveedor privado que le antecedió, con más calidad en el servicio y mejor sostenibilidad a largo plazo".

El entorno europeo

Pero la oleada de recuperación de servicios públicos se está asentando, tal y como se recoge en el informe elaborado por el TNI, en todos los rincones del mundo. Desde Port Hardy, en Canadá, hasta la India, pasando por suelo europeo. Hace unos meses, por ejemplo, el Ayuntamiento de Oslo retomó el control de la recogida de residuos después de 20 años en manos privadas. Lo hizo después de que el Organismo Noruego de Inspección del Trabajo examinase a Veireno, el último proveedor de servicios, y descubriese que algunos de los empleados estaban trabajando 90 horas semanales. "Era evidente que el bajo coste de los servicios de la empresa se estaba consiguiendo a expensas de las condiciones laborales", señala el Transnational Institute.

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Tampoco Francia se escapa de esta vuelta a la gestión directa. Grenoble, que ya en 2000 recuperó el suministro de agua tras rescindir un contrato fraudulento con una multinacional, tiene ahora la mira puesta en la remunicipalización del servicio eléctrico, que incluiría la calefacción de lugares públicos y el alumbrado. Pero no es la única. Mientras que Briançon ha retomado la gestión directa en el caso del agua y residuos, Niza, una ciudad administrada por los conservadores, ha hecho lo mismo con el transporte público, comedores escolares, un festival cultural, un mercado y los servicios de agua y saneamiento.

En Alemania, el caso más significativo se ha registrado en Hamburgo. La ciudad estado germana vendió a principios del siglo XX las acciones que tenía en la empresa local de electricidad a un grupo de inversores privados. En 2011, cuando los socialdemócratas se alzaron con el poder aseguraron que entre sus planes no se encontraba la remunicipalización de este servicio, a pesar de que las concesiones estaban a punto de vencer. Tras esta negativa, una plataforma ciudadana impulsó, en 2014, un referéndum en el que se impuso la opción de recuperar la red eléctrica. En los próximos dos años tienen previsto hacer lo mismo con el gas.

La gestión directa ha llegado incluso a Lituania. En 2016, la ciudad de Vilnius decidió no renovar el contrato de 15 años con la filial lituana de una multinacional francesa de la energía y remunicipalizó la calefacción urbana. Una decisión que llevó al gigante galo a presentar una demanda para la solución de controversias inversor-Estado, exigiendo una indemnización de 100 millones de euros en concepto de daños. La decisión de no renovar se produjo después de que el ente regulador de la energía lituano descubriese que la compañía había estado manipulando el precio del combustible destinado a la calefacción, consiguiendo unas ganancias de 24,3 millones de euros.