¿Recaudar más bajando impuestos? La curva de Laffer y el rigor científico
Resulta revelador comprobar cómo un mito puede mantenerse vivo en el debate público durante décadas en contra de toda evidencia científica, cuando los beneficiarios de este disponen de una gran capacidad de influencia. El actual debate fiscal en España, en concreto sobre la posibilidad de una mayor recaudación fiscal mediante una bajada de impuestos, proporciona un ejemplo de ello.
En 1974, el economista estadounidense Arthur Laffer, que más adelante se convertiría en asesor económico de la administración Reagan, explicó durante una cena en Washington con los funcionarios del gobierno Donald Rumsfeld y Dick Cheney, del Partido Republicano, y el periodista y economista Jude Wanniski, la hipotética relación entre los tipos impositivos y la recaudación fiscal resultante, supuestamente dibujándola en una servilleta. Aunque se trata de un concepto antiguo, que como destaca el propio Laffer ya aparece en una obra sociológica del historiador árabe Ibn Jaldún, de 1377, esta representación gráfica se popularizó como curva de Laffer a raíz de un artículo de Wanniski al respecto de 1978, adquiriendo una repercusión, incluso más allá de EEUU, que resulta sorprendente ante la sencillez del razonamiento.
Con un tipo impositivo de 0 no habría impuestos y por tanto tampoco recaudación. Tampoco la habría apenas en el otro extremo, con un tipo impositivo del 100%, dado que la base imponible sería 0 (o casi 0), ya que no hay incentivo para trabajar si el Estado se queda con todos los frutos, con lo que cesaría prácticamente toda la actividad productiva, o se desplazaría a la economía sumergida o de trueque. Por tanto, la recaudación tiene necesariamente su máximo en algún punto intermedio, tal como muestra el gráfico.
Conforme aumenta el tipo impositivo, como efecto colateral el correspondiente incentivo económico negativo reduce la base imponible, de modo que el Estado se lleva un porcentaje cada vez mayor de un rendimiento cada vez menor. A la izquierda del gráfico (que como veremos a continuación podemos llamar el “lado correcto” de la curva) prevalece el primero de estos dos efectos y la recaudación sube al aumentar el tipo. A la derecha (en el “lado prohibido”) prevalece el segundo efecto y la recaudación baja con el tipo. El límite entre ambos rangos lo marca el tipo impositivo τ, que maximiza la recaudación. Cualquier subida del tipo más allá de este punto sería contraproducente al disminuir los ingresos fiscales. Para cualquier tipo impositivo en este “lado prohibido” (como por ejemplo P), hay otro inferior en el “lado correcto” (C en nuestro ejemplo), con el que se obtiene la misma recaudación, pero dejando más dinero a disposición de los contribuyentes y perjudicando menos la actividad económica. Y con cualquier tipo intermedio entre C y P incluso se recaudaría más.
Por consiguiente, efectivamente podría recaudarse más bajando los impuestos, pero solo si se parte de un tipo impositivo superior a τ. En cambio, si ya se está en el lado correcto de la curva, con un tipo inferior a τ, la bajada fiscal reducirá la recaudación. El problema es que desconocemos el valor de τ (el cual puede variar según el país, las circunstancias económicas y qué impuesto estamos contemplando), por lo que, a priori, no sabemos en qué lado de la curva estamos. Laffer asumió que EEUU se encontraba en el lado prohibido, pudiendo por tanto aumentar la recaudación bajando los impuestos. Fue esa seductora idea, que tuvo buena acogida entre los republicanos y que también tiene sus defensores en España, la que originó la repercusión de la curva.
Ronald Reagan trató de ponerlo en práctica con drásticos recortes de impuestos en su reforma fiscal de 1981, pero lejos de aumentar los ingresos federales sufrieron una caída media del 13,3% en los cuatro años seguidos a la reforma, lo que indica que Laffer se equivocó. Su curva es cualitativamente correcta para varias clases de impuestos (aunque de una utilidad práctica limitada sin conocer el valor de τ), pero donde falló es en el diagnóstico sobre el lado de la curva en el que se encontraba el país. En una encuesta al respecto en 2012 entre un panel de cuarenta de los más reconocidos economistas académicos estadounidenses de todo el espectro político, ninguno estaba de acuerdo con que una bajada fiscal en EEUU aumentaría los ingresos fiscales en los próximos cinco años.
A nivel internacional, en estudios de 2005, 2011 y 2017 se modelizaron diferentes curvas para varios países de la OCDE, hallando que (con algunas excepciones) los tipos impositivos se situaban por debajo de τ. Concretamente, España, que de hecho tiene una presión fiscal menor que la gran mayoría de los países de su entorno, aparece en todos estos estudios claramente en el lado correcto de la curva, sin posibilidad de aumentar su recaudación bajando impuestos. De ello tampoco parecía tener dudas el Partido Popular cuando nada más llegar al Gobierno en 2011 anunció, en un cambio radical de discurso, una drástica subida fiscal para reducir el déficit público.
Estar en el lado correcto de la curva, por supuesto, no está reñido con las bajadas fiscales, si están bien diseñadas y la correspondiente caída de los ingresos fiscales es asumible, para así aumentar el poder adquisitivo de los contribuyentes y estimular la economía. Al incrementar la base imponible, este estimulo amortigua la caída de los ingresos fiscales, pero, tal como ilustra la propia curva de Laffer, sin poder evitarla del todo y mucho menos convertirla en un incremento, si estamos en el lado correcto de la curva.
No obstante, hay un gran interés en seguir insistiendo en esta hipótesis sobradamente refutada, a fin de tener una coartada para cualquier bajada fiscal, incluso cuando es difícilmente justificable. Ante la gran desigualdad social y de oportunidades, y cuando desde el Banco Central Europeo su vicepresidente, Luis de Guindos, exministro de Economía del Partido Popular, pide limitar las bajadas fiscales a las rentas bajas, y su economista jefe, Philip Lane, considera imprescindible subir los impuestos a las personas o las empresas más adinerados para financiar los programas de asistencia a los más vulnerables ante la escalada de precios, no es fácil explicar rebajas de impuestos para los más ricos, más aún si al mismo tiempo se recorta en servicios públicos –a no ser que se consiga venderle a la opinión pública que servirá para aumentar la recaudación y que por tanto beneficiará a todos–.
También debe tenerse en cuenta que, como advierte el FMI, las bajadas fiscales generalizadas pueden alimentar más aún la inflación, a la vez que disminuyen la capacidad de reducir la deuda pública
Por otro lado, los promotores de este tipo de medidas también alegan que el aumento de la recaudación puede conseguirse atrayendo contribuyentes nuevos con los beneficios fiscales, especialmente empresas y grandes fortunas. Lo que ocurre es que se trata de un aumento de la recaudación a costa de otros territorios de los que proceden estos nuevos contribuyentes. La recaudación conjunta sí saldrá mermada. Se conoce como dumping fiscal, si bien los partidarios de esta práctica prefieren hablar de sana competencia fiscal entre territorios, como las comunidades autónomas en el caso de España.
Aparte de las implicaciones para la cohesión social y la solidaridad interterritorial, el problema es que, si los demás territorios entran en esta competencia y acaban aplicando los mismos beneficios para retener a sus grandes contribuyentes, la merma fiscal se extiende también al territorio que inició el dumping, al desaparecer su ventaja fiscal frente a los demás. Se entraría por tanto en una espiral bajista de los impuestos que beneficiaría a los más pudientes, a la vez que degradaría los servicios públicos, con el correspondiente perjuicio para la gran mayoría de la ciudadanía, sobre todo para las personas en peor situación socioeconómica –que son quienes menos capacidad tienen de recurrir a servicios privados, y que a cambio se ahorrarían apenas unos pocos euros al año por las bajadas fiscales–, pero también para las clases medias.
Por último, dado el actual contexto económico, también debe tenerse en cuenta que, como advierte el FMI, las bajadas fiscales generalizadas pueden alimentar más aún la inflación, a la vez que disminuyen la capacidad de reducir la deuda pública, cuyo coste de financiación crecerá previsiblemente, dadas las subidas de los tipos de interés para contener la inflación.
_____________
Ansgar Seyfferth (@ASeyfferth) es director para España y Portugal de la empresa STAT-UP Statistical Consulting & Data Science Services, profesor de bioestadística y de visualización de datos, y colaborador de la Fundación Alternativas
