Puntualizaciones sobre el sistema de financiación singular de Cataluña acordado por PSC y ERC

El modelo de financiación singular de la Generalidad de Cataluña pactado el pasado mes de julio por el PSC y ERC en el marco del acuerdo de investidura entre ambos partidos consta, en lo esencial, de dos elementos principales:

1) La Generalidad gestionará, recaudará, liquidará e inspeccionará todos los impuestos soportados en Cataluña (incluidos, por tanto, los impuestos estatales no cedidos o cedidos solo parcialmente) y aumentará la capacidad normativa en coordinación con el Estado y la Unión Europea. La gestión, recaudación, liquidación e inspección de todos los impuestos soportados en Cataluña corresponderá a la Administración Tributaria de Cataluña, salvo los de naturaleza local.

2) La aportación catalana a las finanzas del Estado integrará (i) la aportación por el coste de los servicios que el Estado presta en Cataluña y (ii) la aportación a la solidaridad interterritorial.

No pretendo en este primer y sucinto análisis valorar el acierto o la bondad de este sistema de financiación, ni emitir juicio alguno sobre si es justo y equitativo. Por ahora solo me interesa examinar preliminarmente tres aspectos, a saber: (i) si, como se ha sugerido, es idéntico o análogo al régimen fiscal de los territorios forales o existen elementos que lo diferencian de este último; (ii) si tiene cobertura en el bloque de la constitucionalidad (integrado por la Constitución y los estatutos de autonomía) o, por el contrario, es jurídicamente inviable sin una previa reforma constitucional (o, al menos, estatutaria) y (iii)  si es coherente o no con las propuestas que el PSOE ha formulado en el pasado en relación con la reforma del modelo de financiación de las CCAA.

Se podrá estar de acuerdo o no con el sistema de financiación acordado, pero sus dos elementos principales están contemplados en preceptos vigentes del Estatuto de Autonomía de Cataluña

Por lo que se refiere, en primer lugar, a la mayor o menor similitud del sistema acordado para Cataluña con el régimen fiscal foral, cabe constatar al menos tres diferencias importantes entre ambos modelos:

1) Los impuestos estatales (no cedidos o cedidos solo parcialmente) cuya gestión, recaudación, liquidación e inspección se delegan en la Generalitat (conforme a lo previsto en el artículo 204.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, EAC) no dejan de ser impuestos estatales, cuya competencia normativa seguirá correspondiendo (al menos principalmente) al legislador estatal. En cambio, en los territorios forales los impuestos equivalentes son impuestos forales y su regulación y recaudación corresponde íntegra y originariamente a las instituciones forales.

2) La competencia autonómica de gestión, recaudación, liquidación e inspección de los impuestos estatales en Cataluña es una competencia delegada (en virtud de una habilitación estatutaria), no una competencia constitucionalmente debida u originaria (como sí lo es la de los territorios forales en virtud de la disposición adicional primera de la Constitución).

3) A diferencia del cupo vasco y de la aportación navarra, la aportación de Cataluña a las finanzas del Estado incluye una contribución a la solidaridad interterritorial. Ciertamente, se acuerda que esta contribución esté limitada por el principio de ordinalidad, pero este principio ya está expresamente recogido en el artículo 206.5 EAC.

Como se acaba de apuntar, los dos elementos principales del modelo de financiación acordado (delegación de la gestión y recaudación de los impuestos estatales en la Generalidad y principio de ordinalidad) hallan cobertura expresa en el vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña. El artículo 204.2 EAC prevé la posibilidad de que el Estado delegue en la Generalidad de Cataluña la gestión, recaudación, liquidación e inspección de los impuestos estatales (incluidos los no cedidos o cedidos solo parcialmente) que en la actualidad permanecen reservadas a la Administración Tributaria del Estado (AEAT). En efecto, dispone el citado precepto del EAC que “la gestión, recaudación, liquidación e inspección de los demás impuestos del Estado recaudados en Cataluña corresponderá a la Administración Tributaria del Estado, sin perjuicio de la delegación que la Generalidad pueda recibir de éste, y de la colaboración que pueda establecerse especialmente cuando así lo exija la naturaleza del tributo”. Ciertamente, el precepto establece en su párrafo segundo que “para desarrollar lo previsto en el párrafo anterior, se constituirá, en el plazo de dos años, un Consorcio o ente equivalente en el que participarán de forma paritaria la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la Agencia Tributaria de Cataluña”. Este consorcio no se menciona en el acuerdo, pero el artículo 204.2 in fine EAC aclara que “el Consorcio podrá transformarse en la Administración Tributaria en Cataluña”.

En cambio, el sistema de aportación (Cataluña aporta a las finanzas del Estado y no al revés, como hasta ahora) no está previsto expresamente en el EAC —y requiere por ello, desde luego, la reforma de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA)— pero es, obviamente, una consecuencia necesaria de la delegación de la gestión, recaudación, liquidación e inspección de los impuestos estatales no cedidos o cedidos solo parcialmente en la Generalidad, que, como hemos visto, sí está prevista expresamente como posibilidad en el artículo 204.2 EAC.

En cuanto al principio de ordinalidad como límite a la contribución de Cataluña a la solidaridad interterritorial, también está recogido en el EAC, concretamente en el artículo 206.5. Según este precepto, “el Estado garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las Comunidades Autónomas antes de la nivelación”.

En suma, se podrá estar de acuerdo o no con el sistema de financiación acordado, pero sus dos elementos principales (delegación de la gestión y recaudación de los impuestos estatales no cedidos o cedidos solo parcialmente en la Generalidad y principio de ordinalidad) están contemplados en preceptos vigentes del Estatuto de Autonomía de Cataluña (es decir, en el bloque de la constitucionalidad). Preceptos, por cierto, que superaron el control de constitucionalidad llevado a cabo por el Tribunal Constitucional en su sentencia 31/2010, de 28 de junio.

Finalmente, por lo que se refiere a la coherencia del pacto con las propuestas que el PSOE ha formulado en el pasado en relación con la reforma del modelo de financiación de las CCAA, la conclusión es dual. En el documento Hacia una estructura federal del Estado, aprobado por el Consejo Territorial del PSOE el 6 de julio de 2013 en Granada (Declaración de Granada), no se prevé la delegación de la gestión, recaudación, liquidación e inspección de los impuestos estatales no cedidos o cedidos solo parcialmente en las CCAA, pero sí “la necesaria participación (de éstas) en la de los parcialmente cedidos” (apartado 28.5). En cambio, dicho documento sí acoge expresamente el principio de ordinalidad como límite a la solidaridad interterritorial. En efecto, en su apartado 28.3 el citado documento expone que “en lo que se refiere al modelo de financiación, sería aconsejable tomar como referencia el federalismo alemán, dado que la evolución del modelo LOFCA ha llevado a un sistema que gravita en buena medida sobre unos impuestos comunes cuya recaudación se reparte entre ambos niveles de gobierno. También toma su referencia en la jurisprudencia constitucional alemana la precisión, ratificada por el Tribunal Constitucional, de que la contribución interterritorial no coloque en peor condición relativa a quien contribuye respecto de quien se beneficia”.

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Mariano Bacigalupo es profesor de Derecho Administrativo de la UNED.