Las diez trampas de la Ley de Transparencia

Habló de una ley "necesaria e inaplazable", de una "nueva cultura de apertura política", de una ley "de todos", de una ley que se convertirá "en una de las más avanzadas de nuestro entorno", de un "paso humilde" hacia "una democracia más fuerte". Y, sin embargo, cuando dijo todo eso la vicepresidenta del Gobierno, Soraya Sáenz de Santamaría, en el pleno del Congreso, era consciente de que su ley, la Ley de Transparencia, no va a salir de las Cortes hacia el Boletín Oficial del Estado sin rasguños, sin severas amonestaciones de parte de la oposición y de los expertos que durante años han estado batallando a favor de unas instituciones de cristal. Y dicen, unos y otros, que el texto en realidad se queda corto, que bajo el gran rótulo de transparencia se esconde no poca letra pequeña que hará que la aplicación y efectividad de la ley se presuma bastante más limitada. 

Los grupos y las plataformas ciudadanas hacen primero una concesión al Ejecutivo de Mariano Rajoy: sí, la fisonomía de la norma ha cambiado desde que hace más de un año el Consejo de Ministros la enviara al Parlamento. Básicamente, la ampliación de los sujetos obligados a la transparencia –no sólo las administraciones, sino también la Casa del Rey, los partidos políticos, la patronal, los sindicatos y las entidades privadas que reciban ayudas públicas de más de 100.000 euros al año o sus ingresos dependan al menos en un 40% de la Administración– y la dotación de una mayor autonomía al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el organismo encargado de velar por el cumplimiento de la norma. Pese a las "mejoras", y pese a aplaudir que por fin vaya a haber una Ley de Transparencia en España, las organizaciones sociales deploran que se haya perdido la "oportunidad histórica" de haber confeccionado un texto mucho más avanzado. 

En teoría, todavía caben los cambios. El proyecto del Gobierno fue visado por el pleno del Congreso el pasado 12 de septiembre y queda, por tanto, el trámite en el Senado. Si este diera el visto bueno a más modificaciones, volvería a la Cámara baja para su aprobación definitiva. Pero las esperanzas, para plataformas como Access Info, Civio, Qué hacen los diputados o Transparencia Internacional, son ya escasas. Por varias razones: porque, para ellos, la ley adolece de un defecto de raíz –no considerar la transparencia como un derecho fundamental, al mismo nivel que otro derecho con el que colisiona a menudo, la protección de datos– y porque el bloqueo de relaciones entre PSOE y PP no obliga al Ejecutivo a moverse de sus tesis. Sáenz de Santamaría sacó de la Cámara baja su propuesta con el apoyo de su grupo, CiU, PNV, UPN, Foro Asturias y Coalición Canaria. Toda la izquierda (PSOE, IU, ICV, Chunta, Compromís-Equo, BNG y Amaiur) y UPyD la rechazaron. 

OSCE: los cambios, puramente "cosméticos"

¿Qué fallos contiene el proyecto que ya está en el Senado, a juicio de los expertos? Citan un buen puñado: se establece un régimen de silencio administrativo negativo, se limita el acceso a información sensible, se excluye que las administraciones públicas divulguen su patrimonio, no están incluidas las empresas que gestionan servicios públicos privatizados, no se proporciona la información que explica el proceso de toma de decisiones (notas, opiniones, informes internos), se excluyen más detalles del proceso legislativo o de instancias como los juzgados, se configura un organismo supervisor con un "notable déficit de independencia", no se hace que sus informes sean vinculantes, se interpone la figura de un alto cargo de la Moncloa para filtrar las solicitudes relativas a la Casa del Rey...

"Hay que aplaudir que haya una Ley de Transparencia, pero no admitimos el argumento del Gobierno de que va a revolucionar las administraciones públicas, porque deja fuera mucha información que ayuda a entender cómo se toman las decisiones y por qué", señala Victoria Anderica, investigadora legal y coordinadora de campañas de Access Info, una organización veterana, nacida en 2006 con el objetivo de promover el derecho de acceso a la información. Y añade: "No somos los únicos que vemos la ley insuficiente, no lo decimos por capricho". Anderica recuerda que los expertos que consultó el Gobierno también lo cree, como también lo cree la Organización de Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE), que en junio ya advirtió de que los cambios que iba a introducir el Ejecutivo en la ley eran puramente "cosméticos". Igual que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) reafirmó el carácter fundamental del derecho de acceso, razón para que España "no ignore la jurisprudencia internacional". En un sentido similar se ha pronunciado la ONU. 

Una puntuación mediocre: 68 sobre 150 puntos

Resultado: para Access Info Europe, si nada cambia en el Senado, la Ley de Transparencia española no llegará a los estándares internacionales y ocupará la posición 72 de 96 en la lista de países con normas de acceso a la información, con una mediocre puntuación de 68 sobre 150 puntos, aplicando la metodología internacional Right to Information Rating. España se quedaría muy lejos de los primeros puestos de la tabla, en los que figuran Estados como Serbia (135 puntos), India (130), Eslovenia (130), Liberia (126), El Salvador (124) o México (119). "El Gobierno habla de una norma vanguardista, en la línea de países de nuestro entorno. Si nuestro entorno es Francia [que recibe una nota de 65 sobre 150], Grecia [63], Italia [58], Alemania [52] y Austria [37], sí. Pero es que esos países no están a la vanguardia, hay leyes más recientes que son mucho mejores", insiste Anderica, quien recuerda que España se quedará incluso por detrás de Suecia (94 puntos), la primera nación del mundo en aprobar una ley de acceso a la información. Nada más y nada menos que en 1776. 

Access Info, la fundación Civio y Qué hacen los diputados ya firmaron conjuntamente en agosto, en cuanto el proyecto salió de la Comisión Constitucional del Congreso hacia el pleno, un comunicado en el que denunciaban la "tibieza de una ley totalmente insuficiente". Transparencia Internacional hizo lo propio y consideró "ciertamente mejorable" la norma del Ejecutivo. Pero vayamos de la valoración general a lo concreto, a las taras del texto que hallan las organizaciones pro transparencia. 

01. UN DERECHO DE SEGUNDA

Una batalla clave de las plataformas civiles y de grupos como Izquierda Plural (IU-ICV-CHA) y UPyD ha sido el reconocimiento del derecho de acceso a la información como un derecho fundamentalfundamental. La disquisición no es puramente semántica. Los derechos fundamentales son los de mayor rango jurídico, los derechos humanos que el Estado reconoce y a los que otorga la máxima protección: derecho a la vida, a la libertad y seguridad, al honor, la intimidad y la propia imagen, libertad de expresión, libertad religiosa, reunión, sufragio, tutela judicial efectiva... Su vulneración se puede recurrir ante el Tribunal Constitucional por medio de un recurso de amparo. 

Las organizaciones pro transparencia deploran ese defecto congénito de la ley. Como explica Manuel Villoria, catedrático de Ciencia Política de la Universidad Rey Juan Carlos (URJC) y miembro del Consejo de Dirección de Transparencia Internacional España, el rango menor del derecho de acceso hará que prevalezca, en casos de colisión, el derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen. Es decir, se teme que a la hora de ponderar, ganará la protección de datos, cuya legislación en España es muy garantista. Más aún: la Ley Orgánica de Protección de Datos (LOPD) se invoca a menudo para no proporcionar información, y vale tanto para explicar la destrucción de los discos duros de los ordenadores de Luis Bárcenas por parte del PP como para no revelar la lista completa de reos españoles indultados por el rey de Marruecos. "La LOPD es una de las leyes mejor hechas, que mejor se cumplen... pero es muy rígida. Y creó un organismo de tutela [la Agencia Española de Protección de Datos] con muchas competencias. Ojalá el derecho de acceso estuviera la mitad de reconocido", concluye Javier de Vega, portavoz de Civio. Villoria entiende que la guerra está ya perdida, porque cambiar la configuración del derecho es ya imposible dado el punto de tramitación en el que se halla la norma. 

02. SI LA ADMINISTRACIÓN NO CONTESTA, ES PORQUE DENIEGA LA SOLICITUD SIN MÁS

Imaginemos que un ciudadano cursa su solicitud a una administración o institución de turno. Pasa el tiempo y no contesta nadie. Pues bien, ese ciudadano tendrá que entender que su petición ha sido desestimada, sin que nadie le haya dicho por qué. 

Eso es lo que se denomina técnicamente silencio administrativo negativo. Y esa es la gran losa que pesa para los poderes públicos en España, la "principal barrera con la que se encuentran los ciudadanos que exigen información": 306 de las 567 peticiones válidas registradas en la web Tu derecho a saber (el 54%) desde marzo a diciembre de 2012 fueron respondidas con el silencio. Sólo 75 preguntas (el 13,23%) recibieron una contestación satisfactoria. 

Pero el problema, para los colectivos, es más grave aún: si un ciudadano no obtiene respuesta, puede recurrir al Consejo de Transparencia. Pero si este no resuelve ni notifica nada en tres meses, la reclamación se entiende desestimada. Los expertos hablan, por tanto, de un doble silencio administrativo. "El silencio negativo es común en otros países, pero al menos tienen un sólido sistema de recurso. Es muy grave, no se ofrece protección a los ciudadanos", señala Anderica. Transparencia Internacional (TI) recalca que debe establecerse la "obligación" de las instituciones públicas a contestar, fijándose incluso alguna sanción para el funcionario que no cumpla. 

03. LOS PLAZOS SE ESTIRAN

A juicio de Access Info, España estipula en la ley plazos no "razonables" de respuesta, superiores a 20 días hábiles. La norma señala que la administración preguntada debe contestar en un mes, tiempo que se puede alargar otro mes si así se notifica y argumentando que la petición es compleja. Si se reclama al Consejo de Transparencia, este debe resolver en tres meses. Pero, como habíamos visto, en ambos casos puede ahorrarse la carta de vuelta sin que pase nada. 

04. NO TODAS LAS ADMINISTRACIONES SON IGUALES

Aunque son varios los sujetos obligados por la transparencia, no todos son iguales. La ley establece tres  escalafones. El primero, el que comprende las Administraciones Públicas: Gobierno central, gobiernos autonómicos y ayuntamientos, la Seguridad Social, los organismos autónomos, agencias y empresas públicas o las universidades públicas. Estas son las que tienen mayores exigencias. Deben publicar de forma proactiva información institucional (funciones, organigrama acturalizado, currículos, planes y programas anuales, objetivos concretos, grado de cumplimiento, resultados...), información jurídica relevante (directrices, circulares, anteproyectos de ley, proyectos de reglamentos, memorias e informes que conformen los expedientes de elaboración de las normas...) e información económica, estadística o presupuestaria (contratos, convenios, subvenciones, presupuestos, cuentas anuales, retribuciones salariales, autorizaciones de compatibilidad, declaraciones anuales de bienes y actividades de los cargos públicos y bienes inmuebles que posean). 

En un segundo escalón están las instituciones (Casa del Rey, Congreso, Senado, Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial, Banco de España, Consejo de Estado, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas, Consejo Económico y Social y sus análogos en las autonomías), las sociedades mercantiles de participación pública, fundaciones públicas y asociaciones constituidas por las administraciones. Este grupo debe publicar funciones y organigramas, pero no el resto de la información institucional (programas, objetivos, resultados...) ni la información jurídica importante. Tampoco deben dar a conocer cuál es su patrimonio inmobiliario. 

Tercer grado: partidos políticos, sindicatos y patronal y entidades privadas que reciban ayudas públicas anuales de más de 100.000 euros o que cuenten con al menos un 40% de ingresos públicos al año, siempre que esas subvenciones alcancen como mínimo los 3.000 euros. Deben divulgar organigramas, funciones y responsables, pero no el resto de información institucional, ni la información jurídica, ni sus bienes inmuebles. Datos económicos sí deben darlos a conocer, pero cuando se hable de contratos o subvenciones, sólo han de publicarlos si se han firmado con las Administraciones Públicas. Los ciudadanos no pueden dirigirles sus solicitudes. Ejemplo práctico: si uno quiere saber algún dato de la Iglesia o de un sindicato o de una fuerza política, no podrá hacerlo. 

05. LA CASA DEL REY TIENE UN FILTRO PREVIO 

El Gobierno, tras mucho marear la perdiz, pactó con la Casa Real su inclusión en la Ley de Transparencia. Pero su régimen no es exactamente parejo al de otras altas instituciones del Estado. La disposición adicional sexta intercala un filtro entre el ciudadano y la Zarzuela: quien tramitará las solicitudes será la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno. Una figura que Joan Josep Nuet, de IU, tachó de "comisario político". Esta especificad es privativa de la Corona.

Del rey y su familia sólo se conocerán sus actividades "sujetas a Derecho Administrativo". Se sabrá así, por ejemplo, cuánto gastan los diversos ministerios en la Jefatura del Estado, pero no trascenderán los patrimonios personales, pese al escándalo del caso Nóos. Villoria, no obstante, sostiene que no es demasiado grave, puesto que el monarca "no tiene capacidad ejecutiva, no promueve leyes ni decretos". "En el caso de los políticos, se publican sus declaraciones de bienes y actividades por una cuestión de conflicto de intereses, pero el rey como tal no toma decisiones. Otra cosa es que los miembros de la familia pudieran hacerlo voluntariamente". 

Otro matiz: las peticiones remitidas a la Casa del Rey, pero también (aquí sí) a las demás instituciones (Congreso, Senado, TC, CGPJ, Banco de España, Consejo de Estado...) no serán objeto de recurso ante el Consejo de Transparencia. Sólo cabrá reclamar ante los tribunales de lo contencioso-administrativo. 

06. LOS QUE ESTÁN FUERA DEL ESCRUTINIO PÚBLICO

Las organizaciones pro transparencia denuncian que las empresas privadas que gestionan servicios públicos privatizados o que reciban su porcentaje de ayudas vía contratos con las administraciones quedan fuera de la transparencia. "Reciben mucho dinero público y no vamos a saber qué hacen con él, cuando además gestionan servicios de todos los ciudadanos, como la sanidad o la educación", abunda Anderica. Un punto nada menor si se tiene en cuenta la movilización contra la privatización de la sanidad pública en Madrid, por ejemplo, y lo capital que lo consideran los ciudadanos.

Transparencia Internacional quiere que se introduzca la obligación para las Administraciones Publicas de publicar no sólo sus bienes inmuebles, sino también su patrimonio, bienes muebles o derechos reales de las entidades públicas (dinero, activos financieros, crédtos, obras de arte, vehículos oficiales, equipos, instalaciones). Y pide que se divulguen todos los instrumentos de planeamiento urbanístico y los informes de fiscalización interna respecto a instituciones y organismos pertenecientes a distintas administraciones. 

Access Info también alerta de que, según la disposición adicional primera de la norma, queda fuera la información de los registros. En los últimos días, infoLibre precisamente informaba de que el expediente de Mariano Rajoy como registrador de la propiedad había sido escondido en un archivo de seguridad en 2001. ¿Qué pasará, se podrá conocer? Las organizaciones sociales no lo tienen claro, pero creen que "no está garantizado". 

07. ... Y LOS TEMAS QUE SON SENSIBLES, TAMBIÉN FUERA

El artículo 14 de la ley estipula que el derecho de acceso podrá ser restringido cuando la información suponga un perjuicio para la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, la seguridad pública, la prevención, investigación y sanción de ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, los intereses económicos y comerciales, la política económica y monetaria, el secreto profesional, la garantía de la confidencialidad del secreto requerido en tomas de decisión, la protección del medio ambiente... Se añade que la aplicación de estos límites será "justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección".

Transparencia Internacional se huele que esas cláusulas "tan genéricas" lleva a que se interpreten de forma amplia, lo que en la práctica merma el derecho. Desde Access Info, lo ven de una manera algo más optimista: entiende que esas excepciones son "similares a los estándares internacionales". 

08. ¿Y CÓMO SE TOMAN LAS DECISIONES?

Seguirá siendo un agujero negro. Quizá uno de los más importantes. De hecho, Anderica augura que el verdadero muro no es el artículo 14, sino el 18, el que advierte de que se inadmitirán las solicitudes "referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas". 

"El problema no son las excepciones del artículo 14, sino en la falta de independencia del órgano supervisor y, por supuesto, en toda la información auxiliar que no se va a proporcionar. En otros países basta un artículo como el 14, no añaden más limitaciones". De Vega, de Civio, también se refiere a esa "trampa muy peligrosa". Porque ni tan siquiera hay una definición legal de qué es un "documento interno", o de un dossier. "Hay mucha información que se queda fuera, y eso es una deficiencia severa". Anderica y De Vega recuerdan que es básico conocer cómo se toman las decisiones y por qué: con qué datos se determina que es mejor privatizar seis hospitales, o por qué conviene que Eurovegas llegue a Madrid, cómo se ha elaborado el informe de reforma de las Administraciones Públicas (CORA) o qué conversaciones se cruzaron el Banco de España y las cajas de ahorros que luego fueron intervenidas. Un caso paradigmático: el Gobierno abrió un proceso de consulta pública del anteproyecto de Ley de Transparencia en 2012 para que los ciudadanos opinasen sobre el borrador. Participaron más de 80.000 personas, y se vertieron 3.700 observaciones. Las organizaciones sociales han pedido ver esas sugerencias, y el Ejecutivo se las ha negado. 

Ni los mails, ni las agendas de los diputados...

Los colectivos no se cansan de poner ejemplos a la contra de otros países: en Escocia, las autoridades desistieron de cerrar una pequeña escuela rural porque los padres tuvieron acceso a los informes internos y comprobaron cómo el ahorro previsto no era tal. O cómo se conocieron los correos de Sarah Palin, la candidata a la vicepresidencia de EEUU de los republicanos en la campaña de 2008. "No se trata de conocer sólo la información económica, los gastos, que está muy bien. La transparencia no es sólo es eso. Es saber por qué se elige ese gasto o ese ahorro y no otro", recalca Anderica.

Desde Qué hacen los diputados, su portavoz, la periodista Vicky Bolaños, expresa una queja semejante. La ley indica que de las altas instituciones del Estado sólo se conocerán sus actividades relacionadas con el Derecho Administrativo (presupuestos, gastos, ingresos...). Pero el proceso legislativo en sí "va a seguir siendo completamente opaco". No se conocerán las agendas de los parlamentarios, sus reuniones con los lobbies, las deliberaciones de las Mesas de las Cortes... 

"Cualquier ciudadano que esté interesado en conocer de primera mano los argumentos esgrimidos por el Gobierno para llevar a cabo determinadas medidas, no puede consultar esos informes en la propia página de la ley [alojada en el Congreso o el Senado]. Puede que muchos de esos datos se hayan ido publicando en la web del ministerio, tal vez otros no –analiza Bolaños–. El caso es que el ciudadano se ve obligado a componer un complicado puzle para comprobar por sí mismo ciertas afirmaciones, y eso suponiendo que se hayan publicado las estadísticas e informes. La información pública debería estar a disposición de los ciudadanos, y en el caso de las leyes deberían poder consultarse los informes en los que se basan para legislar. Todas las leyes interesan en mayor o medida a la ciudadanía. En otros parlamentos se adjunta la información, como en el de Estados Unidos o el del Reino Unido. Si muchos de los datos que emplean para elaborar las leyes ya son públicos pero están desperdigados, ¿cuál es la razón que impide no incluirlos en una misma página con la ley? Organizaciones civiles como la nuestra están interesadas en poder entender con mayor profundidad el proceso legislativo y también podría ayudar a los periodistas a hacer mejor su trabajo". 

09. UN SUPERVISOR FALTO DE INDEPENDENCIA

Llueven las críticas hacia esta figura. La ley dice que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se compone de dos órganos: la Comisión de Transparencia –que integran el presidente, un diputado, un senador, y un representante del Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, de la Agencia de Protección de Datos, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas y de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal– y el presidente del Consejo y de la Comisión, el único miembro con dedicación exclusiva. De la primera, de la Comisión, no se explicita cómo se elige, y con qué mayoría. El segundo es nombrado por un periodo de cinco años no renovables, por real decreto, por el ministro de Hacienda, "entre personas de reconocido prestigio y competencia profesional". El Congreso refrenda su designación en comisión y por mayoría absoluta, no reforzada. 

"Un órgano supervisor o es independiente o no lo es. Y este no lo es desde el principio de la tramitación", sentencia Anderica. "Este es un tema clave –añade Villoria–, porque si no es un organismo independiente, la ley fracasará". Las plataformas civiles se temen que se plegará a los poderes públicos, porque se debe a quienes le han nombrado. Coinciden en que la figura del presidente es capital como dinamizadora de la transparencia, como Pepito Grillo de las administraciones. Evocan el caso de Eslovenia, donde la desclasificación de unos documentos sobre compra de armamento militar acabaron tumbando al primer ministro. Transparencia Internacional denuncia que las competencias del Consejo no están del todo "definidas" y, en todo caso, son incompletas, porque sus informes no serán vinculantes ni podrá ordenar la desclasificación de documentos. 

Escrache virtual al Senado para mejorar la Ley de Transparencia

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10. ¿Y LAS SANCIONES?

Villoria subraya que no se contemplan en el proyecto de ley infracciones ni sanciones a políticos y funcionarios que incumplan las normas de transparencia. Sí se habla de las infracciones por el incumplimiento de la publicidad activa, pero nada dice de lo relativo al derecho de acceso. 

El presidente del Consejo de Transparencia podrá "instar el inicio del procedimiento sancionador", pero no tiene la potestad de sancionar directamente. Para las plataformas,otra flaqueza de la norma. Anderica recuerda que, a fin de cuentas, la reclamación que se eleve al supervisor no deja de ser "sustitutiva del recurso de alzada ordinario ante las Administraciones Públicas", por lo que "no se crea un recurso distinto específico para este derecho".