El Gobierno en funciones no puede legislar, pero sí aplicar el artículo 155

Este viernes, Mariano RajoyMariano Rajoy convocó el segundo Consejo de Ministros –el primero fue el pasado 29 de diciembre– de su Gobierno en funciones. En él, cumpliendo con la directiva marco del Agua de la Unión Europea, el Ejecutivo aprobó la revisión de varios planes hidrológicos y, por otra parte, un informe sobre la evolución del empleo de la legislatura 2011-2015. Poco más. La referencia del Consejo de Ministros, el documento en el que quedan plasmados sus acuerdos, dista mucho, por su extensión y por el calado de lo aprobado, de cualquiera de los últimos cuatro años. "Es lo que da de sí, por ley, un Gobierno en funciones", explican en el entorno de Mariano Rajoy.

¿Y qué da de sí? ¿Hasta dónde se puede llegar? ¿Qué límites hay para un Gobierno en funciones? El complicado panorama de investidura de un jefe del Ejecutivo tras los ajustados resultados del 20-D augura, salvo cambios en las negociaciones abiertas encaminadas a sellar pactos de Gobierno, una inédita extensión en el tiempo de este escenario si se tiene en cuenta que todos los presidentes de Gobierno de España salieron ya investidos en el primero de los debates destinados a tal efecto. 

Uno de los asuntos que más preocupa a los conservadores, el de la respuesta al "desafío independentista" parece, no obstante, estar despejada a ojos de la Moncloa. En el Ejecutivo consideran que si hubiese que recurrir al artículo 155 de la C0nstitución, el que permite suspender a una comunidad autónoma, no hay ley que se lo impida. Este mismo sábado, después de que hacerse público el desbloqueo para la investidura de un nuevo presidente de la Generalitat, desde el Gobierno se recordaba que "todos estamos sometidos al imperio de la ley". Y se garantizaba que todas las instituciones "cumplirán con su deber".

Largo periodo de Gobierno en funciones

En el PP y en el Gobierno en funciones de Rajoy están cada vez más convencidos de que no van a lograr los apoyos necesarios para reeditar una nueva legislatura bajo sus siglas. Pero que en el bando de enfrente, el de la izquierda, las cosas tampoco están fáciles y cualquier pacto se antoja muy complicado. "Vamos a darlo todo para lograr un acuerdo. Pero no es descartable para nada que tengan que convocarse nuevas elecciones", señala un dirigente conservador en conversación con infoLibre. Esto llevaría a una convocatoria electoral para la primavera. Y esto implicaría automáticamente que habría Gobierno en funciones unos seis meses como mínimo.

Para conocer exactamente al detalle qué pueden hacer Rajoy y su equipo en estos meses, hay que ir a la Ley del Gobierno, que en su artículo 21 fija "las limitaciones" del Gobierno en funciones.

Respecto al Ejecutivo, la ley establece como obligación el que facilite "el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo". Además, debe limitar su gestión "al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas". Se trata, pues, de no dar ningún paso que pueda comprometer la acción o las políticas del Gobierno entrante.

Es decir, que un Gobierno en funciones no puede aprobar leyes salvo situaciones de urgencia o en circunstancias de interés general. "Evidentemente, estos extremos deberían ser perfectamente justificados, que no se presten a subjetividades", subrayan fuentes de la dirección nacional del Partido Popular. La respuesta a catástrofes o la aprobación de programas de ayuda en estos casos entrarían dentro de aquellos elementos ante los que un Gobierno de este tipo. 

Para los conservadores el escenario que se dibuja no es el ideal "para un país que tiene que seguir haciendo reformas y que va a sufrir un parón legislativo mientras no haya Gobierno". Pero sacan pecho de que "fue todo un acierto" dejar los presupuestos de 2016 ya aprobados por las Cámaras y listos para ser aplicados.

La ley también tiene un apartado específico que afecta al presidente del Gobierno en funciones. Concreta las "facultades" que no podrá ejercer. Son las siguientes: "Proponer al rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales. Plantear la cuestión de confianza y proponer al rey la convocatoria de un referéndum consultivo".

Sin prohibición expresa a la aplicación del 155

El Gobierno en funciones tampoco podrá aprobar el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado ni "presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado". "Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales", recoge la ley. El hecho de que no se concrete nada respecto al 155 es uno de los argumentos al que recurren los conservadores para ver despejada esta opción.

En el último tramo de legislatura se debatió mucho sobre la posibilidad de que el Gobierno aplicara el artículo 155 de la Constitución Española para hacer frente al desafío catalán. Otro de los argumentos al que recurren las fuentes consultadas para sostener que un Ejecutivo en funciones sí podría echar mano de ello es que se podría justificar apelando a la urgencia o al interés general.

Ya el pasado mes de octubre Rafael Catalá, ahora ministro de Justicia en funciones, avisaba de que un Gobierno en funciones seguía podiendo aplicar este artículo. "El Gobierno en funciones tiene todas las competencias que le atribuyen las leyes. Por lo tanto, no hay en ningún momento vacío de poder. No hay ninguna situación excepcional en la que se debilite el Estado de Derecho", avisó desde Bruselas preguntado precisamente sobre este asunto. Y en diciembre, días después de la celebración de las generales, el presidente del PP de Cataluña, Xavier García Albiol, volvía a especular con esta posibilidad.

El punto uno del 155 de la Carta Magna reza como sigue: "Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al presidente de la comunidad autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general". No pasa inadvertido que el PP, pese a no haberlo conseguido en el Congreso, sí tiene mayoría absoluta en el Senado.

El espejo de Cataluña... a medias

"Nuestra agenda reformista ha sido ágil e intensa. Ahora se frena un poco el proceso, pero ya quedó mucho hecho y las bases están puestas", valora un diputado electo del PP. La misma fuente destaca que el hecho de que las cuentas de 2015 no hayan tenido que ser prorrogadas es "muy importante" porque aporta "estabilidad" y "lanza un mensaje de tranquilidad de cara al exterior".

Pero ese "mensaje de tranquilidad", consideran, es limitado en el tiempo. "Cuanto más pase, más necesario será tomar medidas, dar respuestas a algunos sectores económicos... y esto podría desincentivar las inversiones", añade el parlamentario.

Al abordar este contexto, desde el Gobierno y el PP se expresan con bastante menor dureza que con la que se han posicionado respecto a Cataluña, donde han hablado claramente en los últimos meses de una institución paralizada. No obstante, algunas de las fuentes consultadas invitan a mirar en el espejo catalán a la hora de ver el margen de actuación de un Gobierno saliente.

Recurso al decreto-ley

Otra de las herramientas que también tendría en su poder un Ejecutivo en funciones sería la del decreto-ley, regulado por el artículo 86 de la Constitución. Su aprobación sería posible gracias a que este tipo de iniciativas están concebidas para casos "de extraordinaria y urgente necesidad". Eso sí, "no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I [de la Constitución], al régimen de las Comunidades Autónomas ni al derecho electoral general".

Pero el decreto-ley requiere de un paso que compromete a la Cámara baja. Deberá sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso en los treinta días siguientes a su promulgación.

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¿Se puede una vez que queden constituidas las Cámaras que desde estas se evalúen asuntos puntuales de la labor del Gobierno en funciones? Sería una especie de control al Gobierno. ¿O que se soliciten comparecencias de ministros en funciones por asuntos "de actualidad" que tengan que ver con la actividad de sus respectivos departamentos? Según las fuentes consultadas es algo que, salvo casos muy puntuales, no encajaría mucho dado "el escaso margen de actuación del Ejecutivo".

En todo caso, el Gobierno tiene en sus manos un informe que advierte de que cualquiera de sus actuaciones en este periodo pueden ser objeto de "control jurisdiccional".

Las mismas fuentes no se ponen de acuerdo sobre si se pueden, en este periodo, realizar inauguraciones. "Supongo que en este caso se impondría el sentido común, como ocurre con las leyes: si es necesario y para el interés general se haría", responde un parlamentario conservador intentando conciliar todas las opiniones al respecto.