El abuso del veto presupuestario del Gobierno

El estreno de la XII Legislatura está demostrando lo difícil que le resulta al Gobierno de la Nación desprenderse de atávicos comportamientos. Parece que sus miembros pensaran que continúan disponiendo de una amplia mayoría, cuando lo cierto es que toda iniciativa que arranque del mismo, o de los grupos parlamentarios que lo sustentan, tendrá que negociarse con las restantes fuerzas políticas. Es verdad que eso mismo tendrá que hacerse desde la oposición —si se quiere que prosperen sus proposiciones—, revelando las dificultades que tiene gobernar desde el Parlamento. Algo que deberían de tener muy en cuenta esos nuevos sujetos políticos que emergieron en las penúltimas elecciones generales.

Una prueba patente del nuevo clima parlamentario es el abuso del veto presupuestario en que viene incurriendo el Gobierno, descuidando que el bloqueo de las opciones a que conduce servirá de muy poco para procurar el conveniente sosiego y entendimiento en la aprobación de las leyes.

En el tiempo que medió entre la segunda votación de investidura y las dos restantes que se necesitaron para elegir a Rajoy como presidente y desbaratar los planes (si es que los tenía) de quien dirigía al principal partido de la oposición, el Gobierno en funciones, primero, y el recién constituido, después, han dado muestras de un carácter poco conciliador con las legítimas aspiraciones de legislación emanadas de las fuerzas que tienen representación parlamentaria.

Así supimos que varias proposiciones de ley —algunas suscitadas por Asambleas legislativas de comunidades autónomas— toparon con el veto del Gobierno en funciones. Una situación inédita en nuestra historia democrática y no por el veto gubernamental, que sí se ha producido en anteriores legislaturas con presidentes socialistas, sino por la situación en la que se encontraba el Ejecutivo, privado entre otras facultades de la legislativa y haciéndose valedor de la disciplina presupuestaria sin confianza parlamentaria.

Los argumentos que dio el Gobierno para oponerse a la tramitación de trece proposiciones de ley se anclaban en lo preceptuado por el artículo 134.6 de la Constitución, que dispone que “toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación”.

El veto supuso que se paralizasen los trámites de iniciativas para la universalización del derecho a la asistencia sanitaria pública, la protección de consumidores vulnerables y contra la pobreza energética (ambas del PSOE), de apoyo a emprendedores (de la comunidad de Baleares), de transferencia de la titularidad y competencias de la AP-9 (de Galicia), creación de un fondo de compensación para víctimas del amianto (del País Vasco), y de mejoras en la prestación económica de la Seguridad Social para crianza de los hijos (del Grupo Mixto), ya que todas incurrirían en un aumento de gasto si fuesen aprobadas. Al propio tiempo se achacó que suponían una disminución de ingresos las proposiciones formuladas sobre el régimen de tasas judiciales (PSOE, Podemos, Ciudadanos y Grupo Mixto), la generación de energía eléctrica renovable para autoconsumo (de la Región de Murcia y Ciudadanos), y la paralización del calendario de implantación de la LOMCE (del Grupo Mixto).

Y la disconformidad del Gobierno ha recaído también sobre la proposición de ley de garantía de suficiencia de la revalorización de las pensiones para el año 2017 y de medidas urgentes de reequilibrio presupuestario de la Seguridad Social, que recoge las pretensiones de las organizaciones sindicales y que de manera conjunta han presentado los Grupos Socialista, Esquerra Republicana, Mixto, Vasco y de Unidos Podemos. De aprobarse esta iniciativa, todas las pensiones públicas se incrementarían un 1,2 por ciento desde el 1 de enero de 2017 y si la tasa media anual del IPC superase ese porcentaje, deberían revalorizarse las cuantías. La financiación de las medidas se confía a la ley que fije los Presupuestos Generales del Estado del ejercicio próximo.

También se ha conocido en estos días el informe que los letrados de la Secretaría General del Congreso han remitido a la Mesa de la Cámara, señalando, por un lado, la legitimidad constitucional y reglamentaria del Gobierno para oponerse a la tramitación de enmiendas o proposiciones de ley que supongan aumento de gasto o disminución de ingresos, facultad que se encuentra constreñida “al mismo ejercicio presupuestario” y que ha de ejercerse de forma expresa y suficientemente motivada. Y, por otro, la labor de vigilancia que ha de realizar la Mesa de la Cámara sobre la comunicación del Gobierno, pudiendo requerir a éste para que aporte motivaciones adicionales o complementarias, pero sin poder sustituirle en el ejercicio de la prerrogativa constitucional.

Hace veintiséis años que escribí mi primera investigación sobre los límites de las iniciativas de las Cortes Generales en materia presupuestaria. Entonces consideraba, y lo sigo haciendo, que la Mesa del Congreso, que tiene competencias para calificar los documentos parlamentarios, declarando su admisibilidad o inadmisibilidad y decidiendo la tramitación que les corresponde (art. 31.4 y 5 del Reglamento del Congreso), no puede dejar de consultar al Gobierno acerca de su criterio respecto de la toma en consideración de las proposiciones de ley y su eventual disconformidad a la tramitación por incurrir en efectos sobre el Presupuesto vigente. De lo contrario, el Gobierno podría oponerse en cualquier momento a que la iniciativa avanzara, interponiendo un conflicto de atribuciones ante el Tribunal Constitucional, con arreglo a lo preceptuado en los artículos 59.1.c) y 73 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, o incluso esperar a que la ley se aprobase por las Cámaras y formular entonces un recurso de inconstitucionalidad por infracción del artículo 134.6 de la Constitución.

Por otro lado, en relación con las proposiciones de ley que se presenten, el Gobierno debe de posicionarse expresamente, dentro del plazo dispuesto por el artículo 126.3 del Reglamento del Congreso, otorgando o no su conformidad a la tramitación, puesto que si no lo hiciera, su silencio operaría como conformidad implícita, tal y como sucede con las enmiendas y resuelve el artículo 111.3 del mismo Reglamento.

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Tal y como se van encarando las iniciativas de la oposición por el actual Gobierno, todo parece abocar a un grave conflicto con el Parlamento. Algo que parecía difícil que se pudiera dar cuando las Cámaras languidecían por obra y gracia del bipartidismo que imperó desde 1982, pero que perfectamente se puede dar ahora que el Ejecutivo carece del suficiente respaldo. La huida del control parlamentario mientras estuvo en funciones le puede llevar, con el abuso del veto por motivos presupuestarios, a tratar de fortificar sus posiciones en el castillo del Tribunal Constitucional, confundiéndolo con una tercera Cámara más proclive que el Congreso y confiando en que sus magistrados le den la razón o tarden tanto en quitársela que, para el caso, sea la misma consecuencia.

Convendría que el Gobierno aceptase que el privilegio constitucional que tiene de oponerse a iniciativas que causen modificaciones en los Presupuestos es inaplicable hasta tanto no se hayan aprobado por el Parlamento y comiencen a ejecutarse. Los efectos deben constatarse sobre unos Presupuestos en vigor. Incluso sobre unos Presupuestos prorrogados, pero sólo a partir de su prórroga. Y no valdría, desde luego, argumentar eventuales incumplimientos del sacrosanto principio de estabilidad presupuestaria o de los objetivos de déficit y de deuda pública en que se concreta, pues tales objetivos sólo representan unos porcentajes estimativos que difícilmente condicionarán la evolución real de nuestra economía. Un límite inobjetable de la eficacia del Derecho. Y porque un recto entendimiento de tal principio no obliga a dispararse un tiro en el pié para afrontar cojeando lo que nos depare aquella evolución y las iniciativas que deban prosperar en la presente legislatura. Salvo que se quiera que ésta sea breve. Veremos… ________________

Miguel Ángel Martínez Lago, catedrático y director del Departamento de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense de Madrid. Es académico correspondiente de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España y director del Grupo de Investigación EQUIDISPRES, dedicado al análisis del «Equilibrio y disciplina presupuestaria. (Un horizonte de financiación de los servicios públicos)».