Cursos de formación en Andalucía: una gestión caótica sin trama delictiva

En la gestión de los cursos de formación en Andalucía se colaron compras de marisco y bebidas alcohólicas como gastos de trabajo, pero no hubo una maquinación para el fraude desde los despachos nobles de la Junta de Andalucía. Numerosos beneficiarios que no habían justificado las ayudas volvieron a recibir subvenciones, pero no mediaron sobornos ni tráfico de influencias. El seguimiento de los efectos de las las acciones formativas, por ejemplo para saber si éstas facilitaban la inserción laboral de los alumnos, era escaso o nulo, pero los cursos no servían para llenar los bolsillos de políticos. La Junta aún intenta reintegrar 143 millones de ayudas sin justificar debidamente y dejó de gastar 800 millones por la paralización de los cursos cuando se conocieron las irregularidades, pero no se ha acreditado un menoscabo de fondos públicos con relevancia penal.

Éste es el retrato que se desprende del trabajo realizado por la Cámara de Cuentas, el Tribunal de Cuentas, la Fiscalía Anticorrupción, la jueza de instrucción de la principal rama del caso (María Núñez) y la comisión de investigación parlamentaria sobre el supuesto fraude de la formación en Andalucía. El resumen sería éste: por un lado, hubo numerosas irregularidades, que han ocasionado severos perjuicios en la calidad del servicio público de formación para el empleo –en una autonomía que frisa el millón de parados– y millonarias pérdidas económicas; por el otro, esta gestión desastrosa no se traduce en indicios de una trama delictiva orquestada desde los despachos oficiales, como han sostenido el PP, la Guardia Civil y la anterior jueza de instrucción (Mercedes Alaya). Según Núñez, no hay corrupción política.

El presidente de la comisión de investigación parlamentaria sobre los cursos de formación, Julio Ruiz (Ciudadanos), registró el lunes su propuesta de dictamen, fruto de las aportaciones de todos los grupos (PSOE, PP, Podemos, C's e IU) sobre la base de 66 comparecientes y miles de folios de documentación. La conclusión más vistosa, por su traducción política inmediata, es que la propuesta señala como principales responsables de las "irregularidades", "desórdenes" e "incidencias" a los ex presidentes Manuel Chaves y José Antonio Griñán por haber elegido a los sucesivos consejeros de Empleo entre 2002 y 2012. Queda así ajena a responsabilidades políticas Susana Díaz, actual presidenta de la Junta de Andalucía, por el motivo fundamental de que cuando accedió al cargo, en 2013, los cursos bajo sospecha se habían detenido. El dedo acusador se dirige contra Chaves y Griñán, políticamente amortizados, dimitidos de todos sus cargos y dados de baja como militantes socialistas por su implicación en el caso de los ERE, por el que serán juzgados previsiblemente este mismo año.

Ningún grupo apoya la propuesta de dictamen de Ciudadanos, por lo que está por ver si la comisión consigue aprobar unas conclusiones o, al igual que ocurrió con la investigación parlamentaria de los ERE en 2012, los trabajos se quedan al final sin la culminación de un acuerdo de mínimos. Los grupos de la oposición reclaman ahora la responsabilización de Díaz, con el argumento de que la presidenta mantuvo la paralización de las convocatorias en septiembre de 2013, cuando era público que se habían producido irregularidades. Ello, según PP, Podemos e IU, prueba que Díaz sabía que las cosas no se estaban haciendo bien, lo cual chocaría con el discurso del Gobierno andaluz y el PSOE de defensa de la gestión de los cursos. Díaz defendió en la comisión que esta decisión de mantener la paralización fue prueba de su "contudencia" ante las "sospechas" de irregularidades.

Los socialistas tampoco asumen la propuesta de Ciudadanos. El PSOE rechaza que Chaves y Griñán sean responsables. Y, más importante aún, el partido de Susana Díaz tiene complicado asumir un relato, el de la propuesta de dictamen, que ofrece una imagen deprimente de la gestión de la Junta de Andalucía en una materia, los cursos de formación, que debería ser clave en una comunidad tan castigada por el paro. Asumir el relato de la propuesta del presidente de la comisión excedería para el Gobierno andaluz de la autocrítica para entrar plenamente en el terreno de la confesión. Hasta la fecha la Junta ha defendido que en efecto pudieron existir irregularidades, pero ha asegurado que las mismas han sido la excepción, y que en cualquier caso han tenido lugar en otras comunidades autónomas en las que, en cambio, no se ha producido ninguna comisión de investigación.

Cursos de poca calidad

Sin necesidad de apuntar a delitos –el Parlamento no es un tribunal, aunque durante la comisión lo ha parecido en ocasiones–, ni de forzar las declaraciones y documentaciones recabadas durante la comisión, la propuesta de dictamen señala que la gestión se hizo con "falta de medios materiales y humanos", poniendo la formación bajo la batuta de personas con poca experiencia, una situación que se agravó por los cambios de órganos competentes. Hubo "retrasos" en la comprobación y justificación de los expedientes, así como "falta de control exhaustivo" en todas las fases, siempre según la propuesta de dictamen, que señala además que había "falta de calidad en los cursos", algo relatado por diversos alumnos de los mismos.

Dos conclusiones más –aún no aprobadas por la mayoría del Parlamento– se refieren a la falta de seguimiento y control: "No se elaboraron informes para determinar qué eficacia tuvieron los cursos a la hora de propiciar la inserción laboral de los alumnos"; y "No existía en el seno de la Consejería de Empleo una actitud proactiva para averiguar si los beneficiarios dedicaron íntegramente el dinero recibido a la acción subvencionada". La cobertura normativa de aspectos fundamentales de la gestión es cuestionable. Tal y como recuerda la propuesta de dictamen, hubo cursos abonados mediante procedimientos –las famosas transferencias de financiación– contrarios a las indicaciones de la Cámara de Cuentas. Y además se abusó de la subcontratación, a su vez bajo controles poco rígidos.

Certificados sin comprobación

Los criterios para la gestión no eran homogéneos en las provincias, lo cual llevaba rutinariamente a soluciones ad hoc. "Nadie sabía más allá de sus líneas de actuación", señala la propuesta de dictamen. Es decir, nadie tenía visión de conjunto, ni siquiera los consejeros de Empleo (José Antonio Viera de 2000 a 2004; Antonio Fernández de 2004 a 2010; Manuel Recio de 2010 a 2012). "Los delegados provinciales de Empleo", señala la propuesta de C's, "emitían certificados sobre el cumplimiento de las condiciones [...] sin haber realizado las exhaustivas comprobaciones oportunas".

En este marco fiscalizador laxo, entidades beneficiarias incumplían el requisito de contratar desempleados acogidos a los cursos, según la propuesta de dictamen. Y ocurrían cosas más graves, como la imputación de facturas como gastos de los cursos cuando en realidad se correspondían a bebidas alcohólicas, comida...

143 millones en reintegro

Aspectos impactantes del caso, como éste del alcohol o el del alumno que tras hacer un curso de elaborador de productos cárnicos admitió no saber hacer ni "un chorizo", han servido para multiplicar su difusión. Pero, además de estos aspectos cualitativos, los cuantitativos lo convirtieron en un escándalo que, según el PP, se equiparaba o incluso superaba al caso de los ERE.

En realidad no son casos comparables, ni por el cómo ni por el cuánto. La cifra más espectacular del caso de la formación, 3.000 millones, afloró en un informe de la Guardia Civil de 2015, que a su vez hacía referencia a una estimación de la Intervención de la Junta sobre la cantidad total de las subvenciones no justificadas vencido el plazo para hacerlo entre 2005 y 2013. Pero esto no significa que haya habido un fraude de 3.000 millones. La cuantificación exacta del dinero indebidamente justificado no es estable, porque varía según los trabajos de fiscalización de la Junta. El último dato ofrecido por el Gobierno andaluz, en diciembre, señala que el dinero reclamado para reintegro asciende a 143 millones. 7,6 millones han sido ya recuperados. Técnicamente no se ha producido lo que los interventores y el Tribunal de Cuentas llaman "menoscabo de fondos públicos".

Cómo se armó el relato de la "red clientelar"

La existencia de irregularidades no se desvela por vez primera en la propuesta de dictamen de Ciudadanos, ni mucho menos. Ya en febrero de 2014 un informe de la Cámara de Cuentas, que fiscalizaba las subvenciones de la Junta para formación para el empleo de 2009 y 2010 sobre la base de una muestra de 78 expedientes por importe de casi 280 millones, concluía que el 80% de las ayudas se hicieron "sin concurrencia competitiva" y alertaba de "posibles responsabilidades administrativas y contables".

Sobre esta base un atestado de la Guardia Civil armó un relato que a la postre fue compartido por el PP andaluz –acusación particular– y la primera jueza instructora, Mercedes Alaya: las irregularidades detectadas tanto en la concesión como en la justificación y liquidación de las subvenciones obedecían a una acción concertada y coordinada desde el Servicio Andaluz de Empleo (SAE), que implicaba a la Administración desde la Dirección General de Empleo hasta todas las delegaciones provinciales. Un complot defraudador en toda regla.

Según la UCO, se trataba de "un mecanismo de reparto de fondos públicos del que se beneficiaban" alumnos, sindicatos, patronales, empresas... "Este reparto de fondos favorecería el mantenimiento de un clima de satisfacción en estos actores que podría verse seriamente perjudicado si la Administración hubiera exigido el cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la norma", señala el informe.

En la estela del trabajo de la UCO, la instrucción de la jueza Alaya puso el foco en las "exoneraciones" o "exceptuaciones", dos términos usados para definir un procedimiento previsto por la Ley de Hacienda Pública de Andalucía que permitía a la Junta proponer el pago de nuevas subvenciones aun sin haber justificado las anteriores. Según la jueza Alaya, éste era el procedimiento que usaba la cúpula de Empleo para liberar sin criterios objetivos a las empresas de la obligación de justificar las subvenciones. Así era como, según Alaya, se iban urdiendo las connivencias y favores. Es decir, la famosa "red clientelar".

Fuera del ámbito penal

En lo referente a los cursos de formación, este relato se ha caído al suelo, derribado por la juez instructora que sucedió a Alaya, María Núñez, por la Fiscalía Anticorrupción y por el Tribunal de Cuentas. La parte principal del caso, la de mayor relieve político, está archivada. El Tribunal de Cuentas, órgano responsable del control externo del sector público español, concluyó en julio de 2016 que en las subvenciones de 2009 y 2010 no hubo ilícito contable, al no haberse producido un menoscabo de fondos públicos, sino sólo un riesgo de que éste ocurra. El Tribunal de Cuentas señala que hay cursos que en efecto no se finalizaron al final del periodo fiscalizado, pero una y otra vez inscribe los hechos en el "orden jurisdiccional contencioso-administrativo", no en el ámbito penal.

La Fiscalía Anticorrupción también se ha pronunciado contra la relevancia penal del sistema de concesión de ayudas. Es más, en diciembre del pasado año acusó al PP andaluz de "enmarañar" la causa mediante ardides procesales. Pero ha sido la juez Núñez –que mantiene una notoria rivalidad con Alaya– la que ha dejado en nada la mayor pieza de investigación penal del caso. Lo hizo en octubre en un auto en el que se centraba en replicar las dos acusaciones fundamentales:  que existía una red clientelar y que ésta se servía de las exoneraciones para el reparto discrecional del dinero.

39 empresas con vínculos socialistas de 18.000

"Para que el beneficiario fuera seleccionado arbitrariamente [...] de entre aquellos que consideraba afines al partido, el funcionario (interino o de carrera), que era el que sentado en su mesa con el ordenador introducía los datos [...] debería tener instrucciones específicas para ello y, por ende, participaría de la trama organizada", señala Núñez en su auto, donde juzga irrelevante estadísticamente que de entre las más de 18.000 subvenciones otorgadas aparezcan 39 empresas "que tienen alguna vinculación con el partido socialista" por vía directa, de amistad o familiar, según los datos del PP andaluz. En cuanto a las exoneraciones, "no se realizaban para beneficiar a empresas concretas o determinadas, sino para impedir el bloqueo en la tramitación de subvenciones", sometidas a un complejo itinerario burocrático, señala la jueza con el respaldo de la Fiscalía.

Ni Núñez, ni el Ministerio Público ni el Tribunal de Cuentas discuten la existencia de irregularidades. Lo que sostienen es que deben dirimirse en el ámbito administrativo, y no penal. Y rechazan de plano la existencia de una maquinación orquestada a través de múltiples despachos políticos y oficinas administrativas de la Junta a lo largo de una década. Ello no significa que no existan, al margen de la pieza archivada, otras investigaciones penales sobre supuestos fraudes de la formación en Andalucía. En una de ellas, la concerniente a los fondos recibidos por las empresas del ex consejero Ángel Ojeda, es objeto de investigación el también ex consejero Antonio Fernández, implicado al mismo tiempo en el caso de los ERE. Lo que sí ha sido abortado en la formación es el relato de la gran trama que, grosso modo, sí se ha abierto paso durante la instrucción de la pieza principal de los ERE.

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Críticas de la jueza Núñez a la UCO, Alaya y el PP

El PP se ha opuesto al archivo de la pieza principal de los cursos, lo cual ha llevado a Núñez a un nuevo auto, en esta ocasión de archivo definitivo. En dicha resolución la jueza carga contra Alaya y la Guardia Civil por elaborar "teorías sobre conspiración [sic] y tramas delictivas" que han sido "avaladas" por el PP andaluz. Según Núñez, cuyo archivo de la causa cuenta con el respaldo de la Fiscalía, la UCO trabajó sobra una "hipótesis": que las irregularidades administrativas, detectadas tanto en la concesión, justificación y liquidación de las subvenciones, eran fruto de "fruto de una organización criminal, de una asociación ilícita, que comprendía toda la comunidad autónoma de Andalucía, desde la Dirección General a todas las delegaciones provinciales, quienes de forma concertada y bajo instrucciones específicas, que nunca se pudieron demostrar, beneficiarían a determinadas empresas o entes". Nada de eso, según Núñez, se apoya en pruebas.

Las conclusiones de Ciudadanos coinciden en este punto. "No ha existido ni premeditación ni connivencia para no desarrollar eficazmente estas políticas", señala su propuesta. Esta premeditación sería indispensable para una relevancia penal de los hechos. La propuesta de dictamen también comparte con la jueza que no ha habido menoscabo de fondos públicos, si bien este concepto no excluye la posibilidad de que se acabe perdiendo dinero si, como es previsible, no puede recuperarse todo lo reclamado. En rigor, además, ya se ha perdido dinero comunitario, ya que el Gobierno andaluz descertificó 46,9 millones de ayudas del Fondo Social Europeo como consecuencia de los problemas detectados en los cursos de formación. Otro daño colateral ha sido que en Andalucía no ha habido convocatoria de subvenciones de formación profesional para el empleo desde 2012 hasta 2016, al permanecer suspendidas, lo cual ha supuesto que la Junta deje de gastar 800 millones que le correspondían. La gestión deficiente sale cara, aunque no suponga la imputación de un delito para sus responsables.