¿Qué es el clientelismo?: verdad y mito de un mal del sistema que no afecta sólo a Andalucía

Dos expresidentes de la Junta de Andalucía sentados en el banquillo de los acusados por uno de los más sonados casos de corrupción de la historia democrática española. Una comunidad situada entre las peores en las clasificaciones elaboradas sobre los principales indicadores socioeconómicos. Una región que, partiendo de abajo, no converge con la media española y europea, sino que se aleja. Y, al mismo tiempo, un solo partido en la presidencia, el PSOE, camino ya –sería en 2022– de los 40 años en el poder. ¿Qué explica el éxito electoral de un partido que, a priori, ofrece un bagaje tan cuestionable? La oposición responde al unísono: clientelismo. Pero no es tan sencillo.

¿Qué es el clientelismo? Aunque la jueza Mercedes Alaya ha utilizado en varias ocasiones el concepto de forma más o menos explícita a lo largo de sus instrucciones judiciales de los ERE y los cursos de formación, el clientelismo no es un concepto penal. Es una abstracción política y socioeconómica. Sirve para describir un sistema de poder basado en el intercambio informal de favores. En un sistema clientelar, los cargos públicos conceden prebendas a círculos de afines, que se mantienen en la ratio de reparto siempre que acrediten adhesión y complicidad. El clientelismo es una idea sinuosa, pero se remite a un campo semántico donde caben la arbitrariedad, el nepotismo y el control de la opinión pública. Un sistema clientelar es un sistema rígido y excluyente.

No hay una línea que separe la política clientelar de la que no lo es. Hay rasgos clientelares. No existe el clientelismo químicamente puro, ni el sistema libre de su influjo. "Es una cuestión de grados", señala la abogada del Estado Elisa de la Nuez, secretaria general de la fundación Hay Derecho, dedicada "a la defensa del Estado de derecho, la lucha contra la corrupción y la regeneración institucional". De la Nuez está entre los autores del ensayo colectivo Contra el capitalismo clientelar (Península, 2017), donde el desafío a las convenciones sobre el clientelismo empieza en el mismo título. Porque el diagnóstico del estudio es que el capitalismo español, el propio funcionamiento del sistema económico, es el que apresa a las instituciones y las aleja del interés general. El clientelismo sería así consustancial al sistema. Y no sólo en Andalucía.

"En toda España hay clientelismo porque las instituciones son débiles y fácilmente capturables. No sólo por el poder político, sino fundamentalmente por los agentes económicos. Órganos reguladores están capturados por los propios agentes regulados. Hay un problema general de proximidad del poder económico al político", señala De la Nuez. La corrupción político-económica, las puertas giratorias, la falta de regulación sobre los lobbies y los sobrecostes en la obra pública son manifestaciones de la debilidad del sistema institucional español, que abarcaría –según Hay Derecho– a los ámbitos local, autonómico y estatal.

Clientelismo para todos

La fundación de Elisa de la Nuez hace su diagnóstico desde un enfoque liberal. Pero hay otros caminos que conducen al mismo punto. El catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Sevilla Manuel Delgado, un referente en el estudio crítico del comportamiento del capitalismo en España, ha llegado a conclusiones compatibles con las de Hay Derecho. Su idea central es esta: "La corrupción no es el resultado coyuntural de un fallo, sino que se ha venido instalando en el sistema, de manera que hoy es parte fundamental del mismo". Delgado no limita la idea de "corrupción" a la imagen estereotípica del concejal de Urbanismo haciendo el egipcio para cobrar su comisión por una recalificación. Su explicación sitúa la corrupción como elemento consustancial del capitalismo clientelar español.

Es un análisis coincidente con el que presenta el informe Aproximación a la geografía del despilfarro en España: balance de las últimas dos décadas, de la Asociación de Geógrafos Españoles, que describe la dependencia del capitalismo español de las burbujas, especialmente en vivienda e infraestructuras. En ambos sectores la corrupción y el clientelismo han engrasado las relaciones entre administraciones públicas y empresas, señala el informe. El coste ha sido elevado. La asociación de geógrafos detalla cómo el derroche se ha convertido en un rasgo distintivo de la política española en detrimento del interés general. La planificación racional ha sido sustituida por el amiguismo y el oportunismo, generando espacios de privilegio alrededor de lo público. En los últimos veinte años, según este estudio en el que han participado nueve investigadores, las administraciones públicas han comprometido casi 100.000 millones "en infraestructuras innecesarias, abandonadas, infrautilizadas o mal programadas".

El riesgo monocolor

Si, como decía Elisa de la Nuez, en el clientelismo "hay grados", Andalucía está atrapada en esta misma dinámica pero además suma un factor riesgo: la perennidad de su partido de Gobierno. "Crony capitalism [traducido, algo así como "capitalismo de amiguetes"] hay en todas partes, en todas. En España y fuera. Lo que hace débil a España es su fragilidad institucional. En Andalucía, por la falta de rotación política, hay todavía menos contrapesos", señala De la Nuez. La abogada del Estado afirma que la mejor receta contra el clientelismo son "instituciones fuertes, no politizadas, con criterio técnico y profesional suficiente para hacer de contrapeso".

A priori, un monocolor político ayuda poco a estos fines. Y de hecho Andalucía ha sucumbido a las dinámicas de asignación ineficiente de recursos, indicador fiable de clientelismo. El libro Los megaproyectos en Andalucía. Relaciones de poder y apropiación de riqueza (Aconcagua, 2016), coordinado por los catedráticos de la Universidad de Sevilla Manuel Delgado y Leandro del Moral y centrado en Andalucía, realiza un detallado recorrido por infraestructuras faraónicas construidas –o proyectadas y finalmente abortadas–, cuestionando su utilidad y recalcando la subordinación de los intereses públicos a los privados en su planificación.

Más Estado que sociedad

Aunque no hay indicadores de mayor incidencia del despilfarro en Andalucía que en otras comunidades, la nómina de dirigentes políticos que señalan el "clientelismo" andaluz sin mencionar ningún otro abarca a todos los grandes partidos salvo el PSOE: Pablo Casado (PP), Pablo Iglesias (Podemos), Albert Rivera (Ciudadanos) y Alberto Garzón (IU). También los líderes andaluces de dichos partidos. Todos ellos hacen referencia a una suerte de clientelismo autóctono de gran capilaridad, que sería a su vez causa y consecuencia de los 40 años de gobierno del PSOE.

Las descripciones detalladas del fenómeno en este punto son difíciles. "En Andalucía se ha producido una perversión del autonomismo. Hemos llegado a una situación de macrocefalia administrativa. Tenemos mucho Estado y poca sociedad. Falta músculo civil. Se ha construido alrededor del partido gobernante un conglomerado de intereses. Hay un clientelismo de partido que se expresa sobre todo en el ámbito rural, con un familismo de corta distancia", señala el catedrático de Antropología Social José Antonio González Alcantud. Añade: "No es el único caso. Mire Cataluña, Galicia, Castilla... Es el mismo modelo. Todos los partidos lo han encarnado, cada uno a su manera".

Incluso los más documentados defensores de la existencia de clientelismo en Andalucía señalan que es un rasgo común a otras comunidades. Y que no hay manera de vincular científicamente con el clientelismo los reiterados triunfos del PSOE en las elecciones autonómicas (salvo en 2012, cuando ganó en votos el PP pero se mantuvo en el gobierno en coalición con IU) de una comunidad con 8,4 millones de habitantes. Es, a lo sumo, un factor más.

Las claves de un éxito

¿Dónde está la clave, entonces, del sostenimiento del PSOE en el poder? Hay múltiples análisis al respecto. Sin desdeñar la influencia que pueda tener el desarrollo de dinámicas clientelares, se citan frecuentemente entre las causas estas otras: memoria histórica, conectada con el rechazo a la derecha, especialmente en el ámbito rural; fuerte desarrollo de infraestructuras y servicios sociales bajo gobiernos socialistas; identificación del PSOE con el autonomismo, las movilizaciones de 1977 y el referéndum de 1981; peso de la figura de Felipe González como responsable de la salida del subdesarrollo...

También pesa la incrustación en el imaginario colectivo de una derecha señoritinga y despectiva ante la que el PSOE sabe presentarse como dique de contención. Por eso es tan frecuente oír que comentarios desdeñosos como los de Isabel García Tejerina o antes de Ana Mato o Esperanza Aguirre son la mejor campaña electoral del PSOE. Sigue recordándose, sobre todo en los pueblos, señala González Alcantud, a esa "élite con casa en Madrid que sólo bajaba al sur a cobrar las rentas". "El régimen autonómico fue muy deseado. La UCD cavó su tumba cuando propuso para Andalucía una autonomía de segunda. Ha funcionado muy bien el regionalismo dulce del PSOE", añade.

Y ha funcionado a pesar de que Andalucía no puede presumir de indicadores socioeconómicos brillantes. Más bien al contrario.

Paro y dependencia

La tasa de riesgo de pobreza se sitúa está en un 31%, frente a un 21,6% de la media española. De los 15 barrios con menor renta de España, según el INE, diez están en Andalucía, que también cuenta con un buen puñado de los municipios con mayor desempleo. La tasa de paro está en el 22,9%, frente al 15,2 de media. Y además hay divergencia. El porcentaje de lo que el PIB andaluz significa con respecto al PIB general decrece. La crisis, que siempre golpea con más fuerza las economías frágiles, hace que la brecha esté más lejos de cerrarse que hace diez años.

El rasgo distintivo de Andalucía es que ocupa una posición más frágil dentro del ecosistema capitalista español, que es en sí mismo clientelar. En el ensayo Poder, economía y sociedad en el sur. Historia e instituciones del capitalismo andaluz (Centro de Estudios Andaluces, 2016), Carlos Arenas ya desgranó cómo una versión especialmente extractiva del capitalismo, con raíces medievales, estaba detrás de la fragilidad industrial y el elevado desempleo andaluz. Este desempleo conduce a su vez a una mayor dependencia del empleador, sea privado o público.

González Alcantud aporta una referencia al hilo de la falta de empleo: cómo en el debate público todo se subordina al empleo. "A pesar de ver la monstruosidad de Arabia Saudí [con el descuartizamiento del periodista Kashoggi], parece que pocos se atreven a criticar el contrato de Navantia, porque se entiende que así se va contra el empleo", explica el profesor. González Alcantud cree que el paro estructural genera dependencia, más aún ante una Administración pública "macrocéfala".

Posición periférica

El profesor de Historia Económica Marcial Sánchez Mosquera, que ha abordado exhaustivamente el funcionamiento a ras de suelo de la economía andaluza, no considera que el clientelismo sea el hecho diferencial de la política autonómica. El rasgo distintivo, según sus investigaciones, es la incapacidad para salir de las posiciones de debilidad económica en España y Europa. Las políticas de la Junta encaminadas a paliar los efectos de esta posición de debilidad no han dado resultado. Pero han provocado un cierto aquietamiento social.

Uno de los objetos de estudio de Sánchez Mosquera ha sido la "concertación", el histórico modelo socioeconómico impulsado por la Junta de Andalucía, que ponía de acuerdo a la Administración pública, los sindicatos CCOO y UGT y la patronal CEA para marcar líneas de actuación económica. La conclusión de Sánchez Mosquera es que la concertación no ha servido para sacar a Andalucía de los furgones de cola. Los desajustes persisten. El paro se ha cronificado.

"Pese a toda la concertación, utilizando fondos europeos, las estructuras económicas no se han movido. El afán desarrollista del modelo se ha mostrado inoperativo. Nunca se ha cambiado el modelo. Se le ha metido más madera a la caldera, pero la caldera sigue obsoleta", señala. "No nos movemos. Llegamos a alcanzar durante la burbuja económica el 79% de la renta media europea, pero era artificial. Era por la burbuja de la construcción y por el efecto estadístico de la entrada de los países del Este. Luego llegó la crisis. Y las crisis se ceban con las regiones más atrasadas. Son periodos de divergencia", añade.

Factor de adormecimiento

El clientelismo no es único en Andalucía, pero se manifiesta de forma adaptada a la singularidad de un modelo económico más periférico y más dependiente que otros de las decisiones del poder público. Y en el que, además, el caudal de ayudas no ha logrado la tantas veces anunciada modificación de las bases económicas de la región.

Andalucía ha recibido desde 1986 más de 100.000 millones de fondos europeos. Es verdad que el dinero no se ha perdido. Ahí están las infraestructuras y la modernización agrícola, entre otros logros. Pero tampoco ha servido para una alteración sustancial del modelo productivo. Ni para enfilar el camino hacia la media europea. Las políticas públicas se han mostrado incapaces de cerrar la brecha en indicadores como pobreza relativa, carencia material e incapacidad para asumir imprevistos. Tras seis años en el grupo de las llamadas regiones en transición, aquellas cuya riqueza por habitante están por encima del 75%, ha vuelto a caer al grupo de regiones en desarrollo. Esto significa que Andalucía percibirá más fondos europeos en el marco 2021-2027.

Sánchez Mosquera muestra su preocupación. "Las transferencias de renta operan como un factor de adormecimiento, de favorecimiento del statu quo. Nuestro problema es que estamos en una posición periférica, recibiendo transferencias de renta pero sin alterar nuestro sistema productivo. Y no olvidemos que las políticas de transferencia favorecen a los territorios que las reciben, de acuerdo, pero también a los contribuyentes netos, que refuerzan su posición en el mercado único. Las ayudas generan desarrollo pero son un elemento más del engranaje del sistema", señala Sánchez Mosquera. Un sistema en el que Andalucía tiene una posición periférica dentro de España, de igual modo que España tiene una posición periférica dentro de la UE. Las ayudas permiten subsistir, pero no garantizan el avance. Sánchez Mosquera afirma que no puede haber avance sin una decidida inversión por sectores innovadores con valor añadido.

Emigración y PER

Sánchez Mosquera no desdeña el factor clientelismo. "Ha habido y hay estructuras clientelares", afirma el investigador. Pero no cree que eso sirva de explicación ni para el atraso comparado de Andalucía, ni para el mantenimiento del PSOE en el poder. El investigador ofrece otro elemento de reflexión. El PSOE ha optado por desechar una vía que hubiera sido más sencilla y más drástica para forzar la convergencia: facilitar la emigración. "Si empujas a la gente a la emigración, por ejemplo con recortes y ausencia de ayudas en el ámbito rural, la gente empieza a salir y empezamos a converger rápidamente por renta media. Despoblamos los pueblos y nos equilibramos", señala el investigador, que celebra que no se haya acudido a esta fórmula.

En cambio, ha habido políticas de Estado para evitar la despoblación rural de las dos grandes autonomías aquejadas por el problema endémico del desempleo agrario, Andalucía y Extremadura. Estas ayudas, el subsidio agrario, el modelo conocido como el PER –aunque ya no se llama así–, han contribuido a evitar una emigración masiva, al mismo tiempo que han sido una especie de sustituto paliativo de la siempre pospuesta reforma agraria.

El desarrollo económico endógeno sigue a la espera, mientras continúa activo un sistema de garantía de subsistencia. Se trata de un programa que en 2018 ha supuesto en Andalucía 153,6 millones de euros. Aunque las ayudas agrícolas rurales del antiguo PER suelen servir para ilustrar la tesis clientelar andaluza, sus cantidades palidecen ante las que se manejan en los programas de desarrollo industrial. Es decir, se otorga grandes áreas del sur un papel subsidiario en el reparto del trabajo al mismo tiempo que se les acusa de ser económicamente dependientes.

Andalucía sigue sin levantarse

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"Pendientes del BOJA"

El periodista Pepe Fernández, ex director regional de Onda Cero y fundador del digital El Confidencial Andaluz, se muestra tan firme en la defensa de que existe clientelismo en Andalucía, como en la idea de que el fenómeno no es exclusivo de Andalucía. Pero sí cree que las particularidades sociopolíticas de Andalucía determinan la expresión local del clientelismo. A juicio de Fernández, el hecho de que el PSOE jamás haya perdido el poder conlleva una influencia excesiva sobre sindicatos, patronales, medios de comunicación públicos y privados e incluso poder judicial. Y el hecho de que la Administración pública tenga un peso tan decisivo en la economía hace que haya "demasiada gente pendiente del BOJA".

El periodista también hace una observación sobre el fenómeno de la corrupción. "Aquí se ha dado, por ejemplo con los ERE, lo que yo llamo corrupción de Curro Jiménez. No recuerdo ningún caso de enriquecimiento descarado, tipo Gürtel, con dinero en el extranjero. Esto es otra cosa", señala.