¿Es jurídicamente vinculante el acuerdo aceptado por España sobre Gibraltar?

Tras más de año y medio de intensas negociaciones, Bruselas ya ha dado su beneplácito al acuerdo de divorcio cerrado con Londres. En una cumbre exprés de solo media hora, los jefes de Estado y de Gobierno de los Veintisiete aprobaron este domingo el pacto para la salida del Reino Unido de la Unión Europea y dieron luz verde a la Declaración Política que marca el camino para las negociaciones sobre la futura relación entre ambas partes. Finalmente, la unidad que ha caracterizado al bloque comunitario durante todo el proceso negociador se ha mantenido intacta. Y eso que, hasta el último minuto, estuvo a punto de romperse. Tras una semana con la amenaza del veto sobrevolando Bruselas, España terminó dando su plácet al pacto después de sellar un acuerdo con Reino Unido y la Unión Europea sobre Gibraltar, una cuestión clave para el Gobierno de Pedro Sánchez. Un “triple blindaje histórico”, en palabras del jefe del Ejecutivo, contra el que ha cargado la oposición en plena campaña andaluza.

A mediados de noviembre, los dos bloques anunciaron públicamente un preacuerdo de divorcio que evitaba la tan temida ruptura caótica. Durante una semana, Bruselas pensó que el asunto estaba zanjado. Sin embargo, después de analizar detenidamente el Tratado de Salida, la Abogacía del Estado dio la voz de alarma sobre el artículo 184, que establece que la Unión Europea y Reino Unido “harán sus mejores esfuerzos, de buena fe y con pleno respeto a sus respectivos ordenamientos jurídicos, para tomar las medidas necesarias para negociar de manera rápida los acuerdos que regirán su futura relación”. El problema radicaba en que no se hacía ni una sola mención a Gibraltar, algo que ponía en cuestión que, de cara al futuro, España fuese a tener la última palabra en este tema. La laguna localizada llevó al Gobierno a exigir, bajo la amenaza del veto, que se dejase claro en el texto que todo lo relativo al Peñón tendrá que negociarse de manera bilateral entre el Reino Unido y España.

Las autoridades españolas mantuvieron el bloqueo hasta el sábado, cuando consiguieron cerrar un acuerdo a tres bandas con Bruselas y Londres para desbloquear la situación. No se eliminó ni se modificó el polémico artículo 184 del Tratado. Tampoco se hizo una referencia explícita a Gibraltar en la Declaración Política. Sin embargo, el Gobierno consideró suficiente la “triple garantía” que recibió a través de dos declaraciones políticas aprobadas por los Veintisiete y respaldadas oficialmente por la Comisión Europea, el Consejo Europeo y el Gobierno británico a través de sendas misivas. “Después de que Reino Unido deje la Unión, Gibraltar no estará incluida en el ámbito territorial de los acuerdos que se cierren entre la UE y Reino Unido. Sin embargo, eso no excluye la posibilidad de que haya acuerdos separados entre Reino Unido y la UE en lo que respecta a Gibraltar. Sin perjuicio de las competencias de la UE (…), esos acuerdos requerirán un acuerdo previo del Reino de España”, se señala por un lado.

Con esta declaración, queda reflejado por escrito que la última palabra en relación con el Peñón la tiene Madrid, tal y como se recogía en las Directrices del Consejo Europeo que fijaron el mandato negociador para el Acuerdo de Salida. Por otro lado, se aprobó un segundo texto en el que se establece que el “único propósito” del artículo 184 es el de crear “las mejores obligaciones de esfuerzos para que la Unión y el Reino Unido negocien acuerdos que rijan su futura relación”, dejando claro que “no impone ninguna obligación o presunción, sobre la base de esta disposición, que dichos acuerdos tengan el mismo alcance territorial que el previsto en el artículo 3 del Acuerdo de Retirada –fija que, salvo que se indique lo contrario, las referencias en el pacto de retirada al Reino Unido se aplican a la totalidad del territorio británico, incluido Gibraltar–”. Y, para que también quede constancia por escrito en documento oficial, el texto señala que “el Consejo Europeo y la Comisión Europea toman nota de la declaración del Reino Unido de que Reino Unido comparte esta interpretación”.

“Acuerdo histórico” frente a “papel mojado”

“Ahora mismo España cuenta con muchas más garantías. Estamos en una posición de fortaleza como no hemos estado nunca en estas décadas de pertenencia a la Unión Europea para poder negociar la cuestión de Gibraltar con Reino Unido”, señaló Sánchez en rueda de prensa al término de la cumbre de jefes de Estado y de Gobierno, informa Europa Press. En este sentido, el jefe del Ejecutivo aseveró que se había conseguido un acuerdo “razonable” que “excluye a Gibraltar de la negociación general entre la Unión Europea y Reino Unido, algo que no había ocurrido hasta ahora”. Además, celebró que en las declaraciones políticas, que han sido incluidas como anexos en las actas de la reunión del Consejo –ni siquiera se han añadido como declaraciones anejas al propio acuerdo–, se hiciera una referencia expresa a “la obligación de respetar la integridad territorial de los Estados miembro de la Unión”, uno de “los puntos más importantes” de la reclamación española.

Pero lo que Sánchez ve como un acuerdo para “resolver un conflicto de 300 años”, la oposición lo considera un “fracaso histórico”. “De nada sirven las cartas del presidente del Consejo y de la Comisión Europea; de nada sirven las cartas del embajador en Bruselas del Reino Unido. (…) No son jurídicamente vinculantes y, por tanto, en un futuro España no ganará legislativamente en los tribunales cualquier decisión que tome el Reino Unido a ese respecto”, dijo el pasado sábado el presidente del PP, Pablo Casado, en declaraciones a los periodistas en Almuñécar (Granada). En la misma línea se posicionó el líder de Ciudadanos, Albert Rivera, que durante un acto en Málaga criticó que no se haya atado “jurídicamente en un papel vinculante” la posición española. “Es el timo de la estampita”, afirmó el presidente de la formación naranja, que añadió que, pese a lo que diga el presidente del Gobierno, “la realidad es que cuando te lees los papeles es papel mojado, no es vinculante”.

Desde el Gobierno, sin embargo, aseguran que el apretón de manos de Madrid, Bruselas y Londres es jurídicamente vinculante. Este lunes, el ministro de Asuntos Exteriores, Josep Borrell, ha asegurado que ante cualquier instancia la declaración “va a misa” y ha añadido que cuando Veintisiete Gobiernos más Reino Unido firman un texto para decir cómo se interpreta un tratado “eso no puede ser papel mojado porque nadie puede ir en contra de sus propios actos”. El titular de Exteriores ha contado, además, con el respaldo de su homólogo alemán, Heiko Maas, que durante un acto en la Universidad Complutense de Madrid se ha mostrado sorprendido por “el debate de cuestionar el carácter vinculante de la declaración”. “Naturalmente que se trata de un documento jurídicamente vinculante, de una interpretación vinculante, tal y como hemos hecho en muchas otras ocasiones en la Unión Europea”, ha afirmado el ministro germano.

¿Jurídicamente vinculantes?

España recurrirá a medios legales para frenar el proyecto de Gibraltar en terrenos ganados "ilegalmente al mar"

Ver más

Para Concepción Escobar, miembro de la Comisión de Derecho Internacional de la ONU y catedrática de Derecho Internacional Público en la UNED, los textos aprobados son “jurídicamente vinculantes”. “Hay actos de los Estados que son vinculantes aunque no sean tratados. Si se tomase por separado la carta del embajador, la que el Consejo Europeo y la Comisión mandan al presidente del Gobierno y las dos declaraciones que aparecen anejas a las conclusiones finales del domingo, podría resultar discutible. Pero si se analizan conjuntamente, no hay duda de que lo que ahí se establece es la interpretación auténtica del tratado y, por tanto, es jurídicamente vinculante”, asevera la que fuera durante ocho años directora de la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. En este sentido, Escobar señala que “es muy frecuente en el marco de la UE” incluir este tipo de declaraciones a la hora de negociar acuerdos.

En la misma línea se pronuncia Mariano Aznar, catedrático de Derecho Internacional Público de la Universitat Jaume I, que explica que el compendio de documentos “tienen valor jurídico” porque establecen “cómo debe interpretarse el Acuerdo de Salida”. Así, pone sobre la mesa la Convención de Viena de 1983, “instrumento fundamental para entender cómo se debe interpretar un tratado”. En concreto, hace mención al artículo 31, que establece que “para los efectos de la interpretación de un tratado, el contexto comprenderá, además del texto, incluidos su preámbulo y anexos” cualquier “acuerdo que se refiere al tratado y haya sido concertado entre todas las partes con motivo de la celebración de un tratado”, así como cualquier “instrumento formulado por una o más partes con motivo de la celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumento referente al tratado”.

Para Ana Salinas, catedrática de Derecho Internacional Público de la Universidad de Málaga, lo ideal hubiera sido que los dos textos aprobados en la cumbre de este domingo se hubieran incluido como una “declaración aneja” al Acuerdo de Salida, algo que les hubiera dotado de un mayor empaque jurídico pero que difícilmente habría sido aceptado por Londres. Sin embargo, cree que en un contencioso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el hecho de que exista una declaración respaldada de forma unánime por los Veintisiete, la Comisión y el Consejo tiene bastante importancia a la hora de determinar “el contexto, la interpretación” del tratado.