Luis López Guerra: "España ha confiado el Estado en exclusiva al poder judicial"

Los dogmas son pegadizos como una canción del verano. Pocos se resisten. El consenso, por ejemplo. ¿Quién podría ser tan osado como para negar que una reforma de la Constitución debe hacerse por consenso? Eso es tan cierto como que tras la noche viene el día, ¿no? Pues depende. Al menos para Luis López Guerra (León, 1947), exvicepresidente del Tribunal Constitucional, expresidente de sección del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo, referente de la magistratura progresista en España. Catedrático de Derecho Constitucional, López Guerra le da la vuelta al razonamiento. No se trata de buscar en torno a una mesa un consenso que, en referencia a temas cruciales como Cataluña, es altamente improbable que surja. Lo que hay que hacer es atreverse a defender una reforma desde un partido político. Buscar apoyos. Llevarla en un programa electoral. Defenderla, convencer, sumar apoyos. Jugársela políticamente por una reforma. Lo demás, afirma, son apelaciones vacías a una reforma que no va a surgir espontáneamente. Pensar hoy día en un consenso reformista le parece a López Guerra "una ingenuidad".

La de Luis López Guerra es la entrevista que cierra una serie de conversaciones en profundidad realizadas por infoLibre con seis prestigiosos juristas españoles con motivo del 40º aniversario de la Constitución.

PREGUNTA: ¿La Constitución ha dejado de concitar el consenso que la forjó?

R: Aquel consenso se debió a las circunstancias del 78. Eran muy duras, tanto nacional como internacionalmente. El paso del tiempo hace que parte de ese consenso se haya debilitado mucho, hasta casi desaparecer. Hay partes, como la referida a derechos fundamentales, sobre las que sigue habiendo acuerdo. Pero todo lo que sea organización territorial, no. El consenso se ha deteriorado. La prueba está en las encuestas sobre sentimiento independentista, que han subido casi hasta la mitad de la población. El independentismo tiene mayoría en el Parlamento [catalán].

P: ¿Lo achaca a la sentencia sobre el Estatut de 2010?

R: Es un factor más. Además ha habido una mala gestión de la cuestión. Más que por las restricciones al Estatut, la sentencia importó por los aspectos simbólicos.

P: ¿Fue más importante emocional que políticamente?

R: Las dos cosas van juntas. Lo emocional es importante en algo tan delicado como el nacionalismo.

P: ¿Aquella sentencia, posterior al referéndum sobre el Estatut, fue un fallo del sistema?

R: El paso del tiempo ha revelado disfunciones técnicas de la Constitución. Y esta ha sido una: que una sentencia del Constitucional se produzca después de la aprobación de la norma en referéndum es un fallo técnico muy claro. Esta sentencia cerró la apertura constitucional en materia territorial.

P: El punto de vista opuesto dice que quizás la sentencia catalizó alguna reacción, pero que el auge independentista es producto de un prolongado cultivo ideológico, educativo y mediático.

R: Por eso digo que no hay consenso. Con las leyes catalanas sobre la lengua ha habido sentencias del Tribunal Constitucional que han causado discusión a nivel nacional, pero no en Cataluña, o esa es mi impresión.

P: ¿Está desacreditada la Constitución?

R: No me atrevería a hablar de descrédito. Hay críticas, como debe ser. Pero creo que no son tanto a la Constitución en su conjunto, o a su funcionamiento, como a aspectos concretos. Se han revelado aspectos disfuncionales. Claramente. El marco cumple sus funciones, pero puede perfeccionarse. Pero, ¿qué pasa? Que no tenemos propuestas concretas de reforma. Ha habido algunas reformas, muy limitadas, como la del 135. Y hay propuestas, como esto del aforamiento. Poco más. No se ofrecen alternativas. No hay soluciones concretas en aspectos críticos como el territorial

P: Dice que no hay propuestas, pero en el ámbito jurídico las hay. Detalladas, en ocasiones. Las propuestas de reforma basadas en técnicas federales llevan años debatiéndose.

R: No, no no... Una reforma de la Constitución se tiene que hacer por los que la pueden hacer, los actores políticos con apoyo suficiente. Claro que cualquier profesor, periodista, abogado o lo que sea puede decir lo que quiera... Me refiero a una propuesta de reforma sujeta al procedimiento determinado, con un contenido concreto y un cauce adecuado. Todo lo demás es hablar. Y esa propuesta no se hace. El que la Constitución tenga defectos no significa que pueda reformarse. Eso depende de la propuesta. Y estamos ayunos de propuestas concretas de los que las pueden hacer. Otras sí hay, pero no de los partidos políticos, el Gobierno, la oposición...

P: El PSOE ha defendido una reforma federal.

R: ¿Eso qué quiere decir? La palabra "federal" se puede aplicar a muchos supuestos. Un Estado federal, como Suiza o Alemania o Estados Unidos, pues tiene jueces que son nombrados dentro de los Estados, no por la federación, que sólo nombra unos pocos. Cada Estado de la federación tiene un Tribunal Superior o un Tribunal Supremo. La Constitución de cada Estado federado no es aprobada por el Parlamento central, sino por el Parlamento del Estado federado. La administración suele pertenecer al Estado federado y la administración central es muy reducida. Y desde luego no hay cosas como el delegado del Gobierno en las comunidades autónomas. Eso es concreto. ¿Se van a definir aspectos así? A mí eso de que "hay que hacer una reforma federal" no me dice nada. Quiero saber cuántas unidades van a componer la federación... ¿Van a ser las 17? ¿Menos? ¿Más? Yo echo de menos propuestas concretas presentadas para que se aprueben o no. Lo demás es elucubrar.

P: Se ha abierto un espacio en el Congreso para hablar del Estado autonómico.un espacio en el Congreso

R: Discutir en una comisión nunca viene mal. Pero es muy difícil, por no decir imposible, repetir el consenso del 78 entre fuerzas políticas muy distintas. Ahora pensar en una reforma que tocase aspectos como el territorial por consenso es un poco ilusorio.

P: ¿Entonces?

R: Se puede presentar una reforma basada en una concepción política y buscar un apoyo popular muy amplio. Una reforma que no fuese flor de un día. Todo eso no se consigue en una comisión.

P: ¿Sin consenso?

R: No todas las constituciones surgen por consenso. Lo necesario es que tengan apoyo popular suficiente para que sean firmes. La Constitución francesa de 1958 no fue resultado del consenso, y sin embargo lleva mucho tiempo dando buenos resultados.

P: ¿Cómo se podría reformar la Constitución, tocando aspectos como el modelo territorial, sin consenso?

R: Lo necesario es una propuesta que obtenga el apoyo suficiente, no buscar el consenso en torno a una mesa. Si no se elabora esa propuesta, el procedimiento no puede seguir. Ahora bien, eso es una tarea de las fuerzas políticas, que tienen que medir qué apoyos tienen y cuáles son los desafíos. Las fuerzas políticas tienen que asumir una responsabilidad. Decir: "Este es nuestro proyecto, y resultado de este proyecto es este texto". Y defenderlo.

P: Es decir, ir a unas elecciones con esa reforma en un programa.

R: Es que, si no, no no se puede negociar sobre nada. No puede esperarse que de una decisión de sabios salga una reforma. Hay que definir los conceptos, no esperar a ponerse de acuerdo. Se ve la viabilidad y si es posible se pone en marcha. Para unos puede ser más centralista, para otros puede ser introducir alguna mejora, para otros más federalista. A ver qué apoyos tiene cada uno. Si no, hablando en el vacío de reforma de la Constitución nos quedamos en el aire. Es muy fácil para un profesor decir de forma platónica: "La Constitución funciona mal, podríamos hacer un sistema federal". Y empezar con elucubraciones y principios. En la vida política eso no funciona así. Hay sectores diversos, con ideologías e intereses propios. ¿Se puede decir que haya coincidencia en el modelo de reforma territorial? Yo creo que no. Hasta que no tengamos proyectos de reforma concretos para debatir, estamos hablando en el aire.

P: Pero nadie se presenta a las elecciones convirtiendo la reforma constitucional en eje programático.

R: Esa es una responsabilidad de las fuerzas políticas. Si quieren presentar algo, que asuman la responsabilidad que sea. Una fuerza política puede decir "que el Estado recupere competencias" o "somos partidarios del Estado federal". ¿Y qué? No quiero banalizar, es importante que haya una comisión y se hable, pero hacen falta propuestas. El problema es que tenemos el mito del consenso de la Transición, cuando aquello fue distinto. Había Guerra Fría, en España pesaba la amenaza de involución, atravesábamos una crisis económica... Fue excepcional. Pensar que se puede repetir me parece bastante ingenuo. Pensar en un consenso territorial de todas las fuerzas políticas es ilusorio. Con la reforma del artículo 13.2 o del 135, en situación de grave crisis, hubo acuerdo puntual. Quizás podría haberlo con los aforamientos, no lo sé. Pero con los grandes temas, no.

P: ¿Apoya la reforma de los aforamientos?aforamientos

R: El principio de reducir aforamientos me parece importante, porque la garantía del poder judicial está en que haya 5.000 y pico jueces que decidan sobre algo y no unas pocas docenas. Da más garantías y más seguridad saber que el juez que va a decidir en un caso determinado que afecta a un cargo político no va a estar muy especializado y situado de antemano, sino que va a ser cualquiera de los 5.000 y pico jueces que hay. La idea es buena y aumentará la confianza de la ciudadanía. ¿Hasta dónde llegará? Eso es una cuestión técnica.

P: ¿Cambiar la Constitución para un asunto tan concreto no banaliza la idea de reforma?

R: No. Las constituciones son normas muy importantes, pero en muchos países se reforman con frecuencia. Una reforma no tiene por qué ser un elemento dramático. No pasa nada.

P: ¿Quedó la Constitución lastrada por el contexto en que se forjó, saliendo en transición desde una dictadura?

R: En Alemania, Italia o Francia, cuando se elimina el gobierno dictatorial, los partidos democráticos pactan entre ellos. En Alemania, cuando cayó Hitler, fueron los partidos de los länder. En Francia, los partidos eliminados por Vichy. En Italia, el gobierno de coalición de los partidos de la oposición [a Mussolini]. Aquí no. Aquí el pacto es entre la estructura heredada de la dictadura y los partidos democráticos. Eso hay que entenderlo. A veces las críticas [a la Transición y la Constitución] son injustas.

P: Usted se licenció en Derecho en 1969. Tenía una sensibilidad progresista y un expectativa de democratización de España. ¿Qué idea de democracia anhelaba entonces? ¿Se ha cumplido?

R: El punto de referencia entonces era la Segunda República, desaparecida por culpa de una sublevación militar. Para mí la vuelta a la normalidad era el régimen republicano, con las características que tenía. Esa era la perspectiva democrática. Pero claro, España era un país muy dividido. Los que pensábamos que había que llegar a una solución encontramos más tarde lo que fue una solución de compromiso en 1978. No era la solución óptima que hubiéramos querido muchos, pero era una solución razonable.

P: ¿Plenamente democrática?

R: Sí, sí. Hubo unas elecciones en 1977 y los partidos estuvieron de acuerdo en que, dada la situación, había que llegar a la mejor solución posible, que fue esa. Hay que verlo todo en su momento. Esto fue en 1978, ha corrido mucha agua bajo los puentes. Ahora se puede criticar, desde la perspectiva actual. Pero el orden constitucional que tenemos es este y viene de ahí. Bienvenidas las propuestas de reforma, pero que las haya y que muestren que tienen apoyo suficiente.

P: ¿Comparte el cuestionamiento que se realiza de la democracia española? No son extrañas las comparaciones con países como Turquía, las alusiones al franquismo...franquismo

R: Una descalificación general del sistema es excesiva. Pero nadie tiene un sistema perfecto. Todo se puede criticar. El sistema electoral distorsiona mucho el resultado. Pero el estándar europeo lo cumplimos. Ahora bien, se repite mucho que España es "el país más democrático del mundo" o "el más descentralizado del mundo". Tampoco exageremos. Tenemos un sistema que funciona, pero es mejorable. Y precisamente uno de los elementos fundamentales de la democracia es la crítica.

P: ¿Nos cuesta encontrar el punto medio entre la crítica desaforada y la defensa cerrada del sistema?

R: No se trata de buscar el punto medio, sino de tener una mentalidad crítica y estar dispuestos a llevar los principios del sistema a sus consecuencias. Se dice: "España es un Estado de derecho". No, vamos a ver, España es un Estado social y democrático de derecho. Hay un campo de posibilidades de desarrollo en los derechos fundamentales y sociales. Pero debemos mantener agudo el sentido crítico. No tanto ditirambo, y que todo va bien y todo es perfecto. Una persona con una actitud intelectualmente crítica no puede aceptar eso.

P: Aparte del modelo territorial, ¿qué es lo que no funciona?

R: Hay defectos técnicos en la Constitución. La definición de las leyes orgánicas es muy vaga. El tema del nombramiento e investidura del presidente del Gobierno contiene muchas distorsiones. Falta una referencia europea más amplia y una incorporación del derecho europeo sin trámites ni complicaciones. Los aspectos técnicos son fáciles de identificar. Pero lo grave no es eso.

P: ¿Qué es lo grave?

R: La organización territorial. Si hay un tema constitucionalmente candente, sería ese.

P: Eso no se resuelve técnicamente.

R: Eso requiere un proceso largo de solución. No se arregla en dos meses. Y hacen falta propuestas de reforma que no veo en ningún sitio.

P: Pero, ¿podría solucionarse con una reforma?

R: ¿Qué reforma? Si se adopta una reforma centralista, yo no lo veo. Si es de otro tipo, depende. Este es un tema grave que debe resolverse de acuerdo con los principios del sistema democrático. Es decir, dentro de la ley y sin ir en contra de la voluntad del pueblo de Cataluña. Democracia y Estado de derecho deben ir juntos mediante desarrollos legales o mediante reforma constitucional. Eso es lo que tienen que decidir las partes. Pero yo en este aspecto, la verdad, una reforma constitucional basada en el consenso, no la veo. Quizás basada en un proyecto político con suficiente respaldo. Por consenso, no la veo.

P: ¿Contempla un referéndum de independencia?referéndum

R: Lo fundamental es que exprese la voluntad del pueblo catalán, que debe tener la oportunidad de pronunciarse sobre la solución. Llamarlo de autodeterminación, de independencia, del Estatuto, de reforma de la Constitución... Sea cual sea la solución, no puede ser en contra de la voluntad del pueblo catalán. El principio democrático exige eso. A veces se dice que es una solución que tiene que tomar todo el electorado español, y es verdad, pero no es menos verdad que lo que diga el electorado catalán tiene que ser tenido en cuenta.

P: ¿Aunque lo que respalde el electorado catalán sea contrario a la Constitución? Ahora la mayoría del Parlament defiende un referéndum que no cabe en la Constitución actual.

R: En una negociación, todo el mundo empieza pidiendo lo máximo posible. A partir de ahí empiezan los cambios y las transacciones. Lo que me preocupa es que en España, habiendo tres poderes, dos de ellos, el legislativo y el ejecutivo, se han lavado las manos y han dejado la resolución de la cuestión catalana en manos del poder judicial. España ha confiado el Estado en exclusiva al poder judicial. Y es injusto dejarle entera esa responsabilidad.

P: Era complicado que el Estado no respondiera judicialmente a determinados hitos del procés, como las leyes de desconexión, el referéndum o la declaración de independencia.procés

R: Claro, en un Estado de derecho cada uno hace su parte. Pero que sea sólo el poder judicial... Eso es lavarse las manos. Por ejemplo, los jueces actúan contra los aspectos criminales de la droga, pero no pueden solucionar ese problema. Se le está encomendando al poder judicial responsabilidades que no son las suyas. Un Estado constitucional funciona mediante los tres poderes, que llega un momento en que concuerdan en los resultados. Un solo poder no puede cargar con el problema de Cataluña. No es una buena solución.

P: ¿Está dañando a la institución judicial?

R: En cualquier proceso siempre hay una parte que gana y está contenta y otra que pierde y está en contra. A esto le sumas las críticas de siempre al sistema judicial por las dilaciones. Y en este caso, que se ve afectada Cataluña, una parte importante de España. La justicia no sólo debe ser justa, sino parecerlo. Y lo que está ocurriendo afecta a la imagen de la justicia.

P: ¿No está pareciendo justa?

R: En Cataluña, y no sólo en Cataluña, las críticas son muy considerables. También es un poco injusto, porque la justicia, una vez puesto en marcha un proceso, tiene que seguir adelante sin interferencia de los demás poderes. Pero claro, estos poderes tienen que llevar a cabo actuaciones para hacer que los conflictos se resuelvan.

P: Además la justicia lleva el estigma de institución anclada en el pasado, que no ha culminado la Transición. ¿Es así?

R: La generación de jueces de la época de Franco ha desaparecido. Además, ¿cuál era la alternativa? ¿Una purga? No parece muy adecuado en un Estado de derecho. Los jueces en España tienen un nivel suficiente de independencia. Otra cosa es que algunos jueces son más imparciales que otros. Pero la imparcialidad y la independencia son cosas distintas.

P: ¿Ofrece garantías de independencia el sistema de selección de magistrados de alta instancia y de miembros del Consejo General del Poder Judicial?

R: La garantía está en que los jueces no puedan ser removidos. Lo fundamental es la inamovilidad. Lo que ocurre es que hay otros factores distintos de la independencia, como la imparcialidad. La apariencia general. Habría que hacer que los procesos de nombramiento fueran más transparentes. Hay un problema de apariencia que puede mejorarse cambiando los procesos de selección.

P: ¿Cómo se ve España desde Estrasburgo? Hablo de su calidad democrática, sus libertades, sus derechos...

R: España, desde el punto de vista de los derechos fundamentales, no causa excesivos problemas. Alguno puntual, por ejemplo, con respecto a la libertad de expresión o las garantías de los detenidos. Pero en conjunto está dentro de los criterios europeos de derechos fundamentales. Es más, suele cumplir muy rápidamente las decisiones del Tribunal Europeo [de Derechos Humanos, con sede en Estrasburgo, donde López Guerra ha sido magistrado]. Bueno, es como todo, hay elementos mejorables. Hay comités del Consejo de Europa que hacen dictámenes o análisis de la situación española y señalan puntos mejorables, pero en conjunto el sistema de derechos se ajusta al estándar europeo.

P: ¿De dónde provienen los problemas con respecto a la libertad de expresión?

R: Son casos concretos. El criterio europeo es que cuando se trata de cuestiones de crítica política a autoridades en materias de interés público, pues casi no se pueden introducir límites. Se requiere una fuerte justificación. Porque cualquier límite tiene un tremendo efecto disuasivo.

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R: No me atrevo a hacer análisis. No hay sentencias. Pero, en general, todo lo que sea limitaciones a los derechos fundamentales, desde la perspectiva de Europa, debe estar justificado por una urgente necesidad. Reunión, expresión, manifestación... Es difícil justificar cualquier limitación.

P: El Tribunal de Estrasburgo, siendo usted magistrado, tumbó la llamada tumbó la llamada doctrina Parot. Le llovieron a usted las críticas. ¿Considera esas críticas patriotismo mal entendido?

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P: Este tema suscita por sí mismo enfrentamientos y pasiones. Y a pesar de las críticas, que es cierto que las hubo, hay que decir que los tribunales españoles cumplieron de una manera que fue incluso llamativa en Estrasburgo. No sólo con la libertad de la persona afectada [la etarra Inés del Río, que fue puesta en libertad]. Además, tanto Audiencias Provinciales como el Tribunal Supremo y el Constitucional aplicaron esta nueva doctrina a los casos ya decididos y pusieron en libertad a muchas personas por iniciativa propia. Fue una reacción ejemplar de los tribunales españoles. Lo cual no deja de significar que, en el fondo del asunto, la resolución se veía acorde a derecho. Las sentencias hay que acatarlas, sin abstenerse de criticarlas. Esta se cumplió de manera ejemplar. ¿Se dijeron muchas cosas? Muchas. Las palabras, cada cual las usa como quiere. Es el acaloramiento del debate. Ahora uno le llama a otro "golpista", el otro responde "fascista". Esto hay que darlo por descontado. España es un país que dramatiza mucho más la política que otros. Uno se queda asombrado a veces viendo el Congreso. Parecería que estamos al borde de la ruptura, pero cuando acaba la sesión negocian y hay acuerdos. Otra cosa es el show político.

P: ¿Por qué este auge de la extrema derecha?

R: En mi opinión, si hay auge de extrema derecha, es porque hay problemas muy gordos que están mal resueltos. Hay que fijarse en la enfermedad, no en el síntoma.