Alemania cuestiona ahora el control del endeudamiento

Mientras la economía alemana ha entrado claramente en una crisis estructural, el debate económico en Alemania empieza a reconfigurarse. Y el centro del debate lo ocupa el “freno al endeudamiento” (Schuldenbremse), un mecanismo introducido en julio de 2009 en la ley de leyes, la Constitución de la República Federal, por el Bundestag y, en nombre de los länder, por el Bundesrat. Ahora, varios economistas reclaman el fin de esta norma, que entrará en vigor definitivamente en 2020 (para los länder), para permitir la inversión pública y políticas de recuperación que el país necesita con urgencia y rapidez.

Antes de nada, ¿qué es este mecanismo? Como suele suceder en Alemania, es el resultado de un compromiso político. Con la crisis subsiguiente a la caída de Lehman Brothers el 15 de septiembre de 2008, Angela Merkel llevaba en el poder tres años y gobernaba con la llamada Gran coalición, el SPD, el Partido Socialdemócrata. Este último, dirigía la cartera de Finanzas, en la figura Peer Steinbrück. En los primeros meses de la crisis, Angela Merkel y Peer Steinbrück, el que fuera hombre cercano a Helmut Schmidt, convencido de la lógica de la oferta y del neoliberalismo, rechazaron cualquier intervención pública. Y se opusieron conjuntamente a las peticiones de Nicolas Sarkozy y Gordon Brown de una reactivación coordinada. Por aquel entonces, Peer Steinbrück sólo tenía una obsesión: ser el primer ministro de Finanzas, desde 1969, en equilibrar el presupuesto federal desde 2008. También rechazan cualquier plan de reactivación en Alemania.

Hubo que esperar tres meses y la materialización del hundimiento total de la economía alemana para que el Gobierno federal aceptase reaccionar. El PIB del último trimestre de 2008 cayó un 2,1%, tras dos trimestres de contracción, hasta el 0,5%, y las carteras de pedidos de la industria estaban vacías. Peer Steinbrück finalmente aceptaría dos planes de reactivación, el segundo de los cuales, adoptado el 12 de enero de 2009, casi cuatro meses después del comienzo de la crisis, ascendía a 40.000 millones de euros en tres años. Al mismo tiempo, Alemania se enfrentaba a una nueva crisis bancaria sin precedentes. El Gobierno federal intervino para salvar al Commerzbank y al Dresdner Bank mediante su fusión y tuvo que decidir rescatar a varios bancos regionales, así como a Hypo Real Estate (HRE), un banco tan grande como Lehman Brothers y en bancarrota, que sería nacionalizado en el verano de 2009, algo inédito desde 1932. Peer Steinbrück tuvo que renunciar a su sueño de Schwarze Null (“el cero negro”), un término alemán para designar los presupuestos equilibrados (el “cero negro” es en concreto un retorno a un ligero superávit).

Pero estos paquetes de estímulo y rescates bancarios chocan con la conciencia de la clase política alemana y con una gran mayoría de economistas. En el pensamiento ordoliberal que fundó la República Federal, semejante intervención estatal en el funcionamiento del mercado es inconcebible. Llueven entonces las críticas contra el crecimiento artificial a expensas de las cuentas públicas (denominadas Wachstum auf Pump) y conmocionan al ministro socialdemócrata en sus creencias ortodoxas. La Gran Coalición, por tanto, acuerda que esta reactivación será la última; a cambio, se incluirá una regla de oro presupuestaria en la Constitución. La idea planea entonces durante algunos años, inspirada por Suiza. De hecho, tomando como ejemplo un viejo ejemplo del cantón de San Gall, la Confederación Suiza incluyó en su Constitución de 2001 una limitación al crecimiento del gasto. En Alemania, se trata de un gesto fuerte para restaurar la lógica ordoliberal de que la economía está sujeta a normas estrictas y que el Estado las aplica, incluso cuando le afectan directamente. Peer Steinbrück reclamó entonces con entusiasmo la paternidad de la medida que, según él, iba destinada a reforzar la “confianza de los mercados hacia Alemania”.

El 29 de mayo de 2009, el Bundestag aprobaba la revisión de los siete artículos de la ley fundamental por 418 votos (de 575). El 12 de junio, el Bundesrat, la cámara que representa a los länder, hizo lo mismo con una mayoría de dos tercios: sólo tres de los 16 länder (de los más pobres, Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Berlín y Schleswig-Holstein) rechazaron la idea. El “freno al endeudamiento” pasa a convertirse así en una obligación constitucional que refuerza aún más las obligaciones del Tratado de Maastricht. A partir de 2016, el Gobierno federal ya no podrá registrar un déficit superior al 0,35% del PIB potencial del país y, a partir de 2020, ningún Estado federado podrá registrar déficit presupuestario. Se trata, por tanto, de una norma muy estricta que, además, requerirá de un período de adaptación a los Estados federados más frágiles y más endeudados, que se beneficiarán de transferencias para restablecer el equilibrio. Pero no para permanecer en él.

La nueva regla constitucional prevé por supuesto algunas desviaciones posibles en casos de extrema necesidad, como crisis cíclicas graves, desastres naturales o emergencias. Pero con el acuerdo de la mayoría absoluta de los miembros del Bundestag. Es cierto que, en teoría, el incumplimiento de la norma se permite en el caso de debilitamiento cíclico de la economía. En ese caso, dichos incumplimientos se depositan en una “cuenta de control”, que no puede superar el 1,5% del PIB y que debe ser saneada cuando la situación económica vuelva a ser favorable. En períodos de crecimiento, el Gobierno alemán debe, por tanto, acelerar la consolidación fiscal.

La consolidación presupuestaria alemana

Este "freno al endeudamiento" se ha revelado completamente inútil. En los últimos diez años, Alemania ha mejorado significativamente sus finanzas públicas, superando las obligaciones impuestas por esta medida. El sucesor de Peer Steinbrück, Wolfgang Schäuble (CDU), hizo por fin realidad su sueño en 2014 al restablecer el superávit del presupuesto federal, que desde entonces tiene un superávit de entre 2.000 y 31.000 millones de euros al año. En 2018, era de 12.800 millones de euros, es decir, del 0,38% del PIB nominal. Pero el superávit global de las cuentas públicas alemanas es aún superior, ya que todos los länder también han obtenido superávit desde 2015 y las cuentas sociales también son rentables. En total, el superávit público alemán ascendió a 42.900 millones de euros, es decir, fue del 1,3% del PIB.

Para lograr este resultado, Alemania en primer lugar consiguió un sólido crecimiento, apoyado principalmente en sus exportaciones, que contribuyeron a los ingresos fiscales. Pero la consolidación presupuestaria también se ha visto impulsado por la contención del gasto. En general, el gasto público alemán se ha estabilizado por debajo del 44% del PIB desde 2015 (hasta el 43,9% en 2018), un nivel frecuente en la década de 1970, pero que no se había alcanzado nunca desde 1990. Peor aún, si se excluye el gasto social, este nivel corresponde al de los años 60. En términos nominales, el Gobierno federal ha reducido significativamente su gasto durante varios años. En 2014 y 2015, fue menor que en 2010. Y son las inversiones las que más han contribuido a esta austeridad. Lógico ya que son las más fáciles de recortar. Entre 2010 y 2018, el importe anual de la inversión federal fue inferior o próxima al de.... 1995 (34.000 millones de euros).

Aunque esta política permitió reducir la deuda pública, que pasó del 81,8% del PIB en 2010 al 64,6% del PIB en 2018, la deuda se redujo en un momento en el que los tipos de interés se encontraban en su punto más bajo, y en gran medida era nominalmente negativos para Alemania, es decir, en un momento en el que era más ventajoso endeudarse (mediante la obtención de dinero). Y ha contribuido a reducir, a través de una infrainversión crónica, la calidad de las infraestructuras, el potencial de crecimiento alemán y, por último, el crecimiento efectivo de los socios comerciales de Alemania. Porque en Alemania, no es sólo el Estado el que ahorra. Toda la economía dormita en una pila de oro, que está aumentando en lugar de invertirse y que en gran medida se destinará a sectores financieros en malas condiciones o que invierten en la deuda pública de otros países a medida que se reduce la oferta de deuda alemana. El enorme (e ilegal según las normas europeas) superávit de la cuenta corriente alemana es el reflejo estadístico de esta realidad: en 2018 era del 7,3% del PIB, tras alcanzar el 8,5% en 2015. Pero desde 2011 se sitúa por encima del límite superior del 6% del PIB fijado por la Comisión Europea como señal de “desequilibrio macroeconómico”. Porque los superávit de unos son los déficit de otros. Si Alemania gasta menos de lo que gana, entonces reduce la demanda agregada de bienes y servicios y hace más difícil y doloroso el ajuste para otros países.

Pero el primer país afectado por esta política restrictiva es, obviamente, la propia Alemania. La falta de inversión pública es cada vez más evidente. En un estudio reciente del Instituto DIW, muy puntero en la materia, se subrayó además que de 2003 a 2017, la inversión pública neta del país, es decir, la inversión ajustada por la depreciación de las inversiones anteriores, fue negativa. Por lo tanto, hay una degradación continua del stock. En 2015, un informe del Ministerio de Economía hizo sonar la alarma sobre los riesgos de esta política para el mantenimiento de la modernidad de la economía alemana y su competitividad. En 2018, el gabinete EY cifró el déficit de inversión acumulado en 1.600 millones de euros, la mitad del PIB alemán... En resumen: el superávit presupuestario tiene un lado oscuro que es el déficit de la inversión. Y los efectos de esta política ya se están sintiendo. En el sector de la automoción, los fabricantes alemanes están sufriendo la falta de inversiones futuras. Al preferir eludir los estándares del diésel, han pasado por alto el punto de inflexión tecnológico de la transición ecológica y están viendo cómo sus mercados se reducen. Mientras el Estado chino acompaña su lento reequilibrio hacia la demanda interna con inversiones tecnológicas y de infraestructura que preparan su ascenso, Alemania se ve directamente amenazada por China y parece dormirse en los laureles en aras del acaparamiento.

El debate actual y sus límites

Por lo tanto, parece necesario un cambio de políticas. El debate lo abrieron Los Verdes que, tras su éxito en las elecciones europeas del 26 de mayo, consideraron que la regla del "freno al endeudamiento" debería "ampliarse" con una regla de inversión. Son bastante coherentes, ya que fueron los únicos, junto con Die Linke, el partido de izquierdas, que no votaron a favor de esta norma en 2009. De acuerdo con su nuevo estatus de “partido de masas”, los ecologistas no quieren abolir la regla de oro, sino completarla. De hecho, dado el déficit de inversión y las futuras inversiones necesarias para la transición ecológica, esta regla de oro parece ser una barrera absurda.

Sobre todo porque los tipos siguen siendo extremadamente bajos; el tipo de interés de la deuda pública alemana a 10 años, el famoso Bund, alcanzó el 0,33% el 28 de junio, el nivel más bajo de su historia. En otras palabras, por cada euro prestado, Alemania pagará sólo 96,7 céntimos de euro al cabo de diez años. Y si se considera que la inversión realizada con este euro es rentable, entonces la deuda se convierte en un buen negocio... Jens Südekum, profesor de la Universidad Heinrich-Heine de Düsseldorf, decía en Die Zeit que el “freno al endeudamiento” significa “no recoger un billete de 50 euros de la acera”. Y añadía: “En este momento, hay muchas personas en el mundo que quieren invertir en la deuda alemana [...] y que incluso están dispuestas a pagarla. Como resultado de ello, si el Gobierno federal pide prestado un euro hoy, tendrá que devolver menos de 90 céntimos en un plazo de 10 años, después del efecto de la inflación. ¿Por qué rechazar una oferta así?”.

En cualquier caso, el anuncio de Los Verdes ha reabierto el debate. Incluso el muy moderado Süddeutsche Zeitung, diario de centro-izquierda de Múnich, ha reconocido que “ahorrar siempre no funciona”. “El Schwarze Null a toda costa es un error que debe acabar”, dice el editorialista Cerstin Gammelin, que aboga por una alianza entre los economistas y Los Verdes en esta cuestión. Porque la economía alemana parece estar evolucionando mucho sobre la cuestión. Die Zeit publicó también un largo artículo el 26 de junio sobre la cuestión: “¿Falta dinero aquí?” (Fehlt hier das Geld?), donde comparaba los argumentos de varios economistas a favor y en contra del “freno al endeudamiento”.

Frente a las defensas habituales del mecanismo (cumplimiento de la ley, riesgo de inflación y quiebra) de Clemens Fuest, director del Instituto IFO de Múnich, la nueva estrella del ordoliberalismo en Alemania (como su predecesor Hans-Werner Sinn), los opositores al freno al endeudamiento se basan en especial en la transición ecológica. “¿De qué sirve que nuestros hijos y nietos no tengan deudas si el planeta ya no es habitable? [...] Sólo nos fijamos en la deuda y no en lo que ésta debe financiar”, señalaba Katja Rietzler, economista del Instituto IMK, próximo a los sindicatos.

Este debate, que muestra una diversidad de posicionamiento económico sobre las finanzas públicas, no se había producido desde hacía mucho tiempo en Alemania. Es innegable que las líneas se están moviendo. La mejor prueba de ello es la postura de los empresarios alemanes, que ahora reclaman más inversión pública. Esto es ciertamente contradictorio con la tendencia de las empresas alemanas a ahorrar masivamente, pero es un cambio importante en un país que cuida mucho de su capital. En Die Zeit, Michael Hüther, economista jefe de IW Köln, el instituto más próximo a la patronal, reconoce que “el Estado invierte ahora demasiado poco”, y que es necesario “extraer consecuencias” de la caída de la ratio de deuda. Es cierto que la debilidad de la red de Internet, el deterioro de la red de carreteras o la compresión de los presupuestos de investigación están empezando a plantear un problema para una economía exportadora cuyos costes de producción han aumentado durante cinco años y cuya competitividad se basa principalmente en elementos de calidad no relacionados con los costes.

Pero a pesar de estos argumentos, y la alianza objetiva, si no explícita, entre empresarios, sindicatos y la izquierda para cambiar las políticas, todavía estamos lejos de un verdadero punto de inflexión. Porque las mentalidades están todavía muy arraigadas en los viejos reflejos. Para los círculos conservadores alemanes y, tras la crisis de la zona euro, para una gran parte de la población, la deuda no puede ser útil y supone una falta moral, como sugiere la homonimia de la lengua alemana, donde Schuld significa tanto culpabilidad como deuda...

La clave está probablemente más en esta cerrazón de mentalidades. Y por eso el debate ha pasado gradualmente del “freno al endeudamiento” al Schwarze Null. Porque en la práctica, una vez superada la norma constitucional, lo que prevalece en Alemania es otra norma: la del rechazo total de cualquier déficit. Esta regla implícita ya era la que buscaban Peer Steinbrück y Wolfgang Schäuble. Y sigue siendo la hoja de ruta de Olaf Scholz, el ministro de Finanzas socialdemócrata de la actual Gran Coalición. Este último confirmó el 18 de junio su compromiso con el “freno al endeudamiento”, que entrará en vigor el próximo año para los Estados federados. Y en su proyecto de presupuesto para 2020, reafirma una vez más su compromiso con el Schwarze Null con el mantenimiento de los excedentes hasta al menos 2023...

Es cierto que la inversión pública se ha reanudado en los últimos años, dada la importancia de los ingresos fiscales, pero en proporciones que siguen siendo demasiado pequeñas en relación con las necesidades de inversión y los déficits acumulados en el pasado. Precisamente porque el gasto sigue dependiendo de este deseo de mantener un superávit. Una política mesurada parece inapropiada en este caso. Pero el tiempo político no es tiempo económico e intelectual. A pesar de la ofensiva contra el “freno al endeudamiento”, los partidos siguen obsesionados con su deseo de no escandalizar a la clase media alemana, para la que la deuda sigue siendo un mal absoluto. Por lo tanto, si Los Verdes proponen una regla de inversión separada, ya no cuestionan, como en 2009, el “freno al endeudamiento” en la Constitución. Por lo tanto, el debate político está menos avanzado.

Sin embargo, no hay que subestimar la importancia de este debate, en un momento en que Olivier Blanchard, líder de los nuevos keynesianos y execonomista jefe del FMI, intenta rehabilitar el recurso a la deuda en tiempos de tipos de interés bajos y, en un reciente discurso pronunciado en Sintra, Portugal, en el seminario del Banco Central Europeo (BCE), criticó enérgicamente las reglas de oro “que ya no son necesarias hoy”. El viento parece haber cambiado de dirección y Alemania lo está sintiendo, a diferencia de Suiza, por ejemplo, donde, a pesar de problemas similares, no existe el debate. En caso de conmoción, las cosas podrían cambiar.

Sin embargo, Alemania puede estar sufriendo esta conmoción. A corto y a largo plazo. A corto plazo, la economía alemana se está desacelerando significativamente. Aunque repuntó en el primer trimestre con un crecimiento del PIB del 0,4%, fue principalmente una recuperación tras dos trimestres muy grises (-0,2% y 0%). Sobre todo, se espera que la situación se deteriore aún más a finales de año, con un crecimiento interanual previsto en las últimas proyecciones del Bundesbank del 0,6%.

Es cierto que actualmente la economía alemana parece estar dividida en dos. La demanda interna se mantiene bien gracias al consumo de los hogares impulsado por el pleno empleo. Por el momento, el empleo, que reside principalmente en los servicios de baja productividad, se mantiene bien. Y con ello el consumo doméstico. El Bundesbank prevé que el crecimiento de este año se acelere del 1,1% al 1,7%. Sin embargo, el crecimiento de la inversión empresarial se desacelerará bruscamente del 2,3% al 1,6%. Porque la parte exportadora de la economía alemana está en mal estado: se espera que las exportaciones crezcan sólo un 0,6% este año, frente al 1% de 2018. Como resultado, se espera que la producción manufacturera se contraiga. El índice PMI Markit de los gestores de compras de junio, publicado el 1 de julio, muestra una estabilización en un nivel de contracción de la actividad (45, con un saldo de actividad de 50). En cuanto al índice IFO del clima empresarial, éste descendió en junio hasta alcanzar su nivel de noviembre de 2014 y el deterioro es principalmente perceptible en términos de perspectivas.

La cuestión es si esta desaceleración afectará a los sectores de servicios y, por tanto, al empleo. El índice IFO muestra que el sector del comercio todavía se mantiene, pero las perspectivas son sombrías. La actividad en otros sectores, en particular los servicios a las empresas, que son muy intensivos en empleo, se mantiene bien, aunque, una vez más, las perspectivas se deterioren. En resumen, todavía parece demasiado pronto para saber si se trata de meras turbulencias, pero la resistencia de la demanda interna no puede durar para siempre si la situación de los exportadores y los industriales sigue deteriorándose.

Sin embargo, es posible que esta desaceleración sea más profunda e indique, más allá del aspecto cíclico, posibles dificultades futuras para las exportaciones alemanas. Como se ha mencionado, la evolución de China es desfavorable para Alemania, que, desde finales de los años 90, se ha beneficiado de la necesidad de China de bienes de equipamiento y, posteriormente, de automóviles. Este maná puede terminarse. Y entonces puede ser apropiado dejar de acumular ahorros e invertir y proteger mejor a la masa de trabajadores pobres del país para fortalecer la demanda. El gasto público puede responder tanto a la desaceleración económica como a los retos del futuro.

Desde este punto de vista, Alemania puede hacer más de lo que espera, incluso con el “freno al endeudamiento”. En el Handesblatt del 27 de junio, la nueva economista jefe del FMI, Gita Gopinath, declaraba que “sería el momento adecuado para aumentar el gasto y realizar las inversiones necesarias y, desde nuestro punto de vista, Alemania tiene margen de maniobra para actuar en el marco” del freno al endeudamiento. En realidad, se trata de una paradoja que la economista del FMI se niega a abordar por temor a ofender a la opinión pública y política alemana. En realidad, el déficit de inversión es tan elevado que el “freno al endeudamiento” debería eliminarse rápidamente para impulsar la economía a largo plazo. Pero como el simple respeto al “freno del endeudamiento” ya parece ser un esfuerzo político considerable en comparación con el Schwarze Null, se prefiere limitarse a utilizar el margen de maniobra existente. Más que nunca, el problema sigue siendo el mismo: la cultura política alemana que adora el ahorro y el superávit. A costa del riesgo futuro... __________

Traducción: Mariola Moreno

Alemania no está preparada para reactivar su economía a pesar del riesgo de recesión

Ver más

Leer el texto en francés: