La hora de los fiscales: el Gobierno propone revolucionar la instrucción de causas penales imitando el modelo europeo

Cuando el jurista Alonso Martínez redactó la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LeCrim) en 1882, seguramente no imaginaría que ésta seguiría en vigor, con ciertos cambios, 138 años después. Ahora, el Gobierno de Pedro Sánchez tiene listo el anteproyecto que podría poner fin a la impronta de una norma ya desfasada y que durante más de un siglo ha seguido la instrucción de causas penales. El nuevo texto implica modificaciones de más o menos calado en algunos aspectos y adaptación a los nuevos tiempos y cambios tecnológicos, pero sobre todo una transformación sin precedentes que además no estará exenta de polémica: los fiscales serán los que lleven la batuta de las investigaciones, ahora en manos de los jueces. Era una histórica reivindicación del Ministerio Público, que se fijaba en los sistemas vigentes en países de nuestro entorno más inmediato como son Francia, Italia, Portugal o Alemania.

Esta es la principal novedad, que no la única, del borrador del anteproyecto de ley, al que ha tenido acceso infoLibre, y que supone un verdadero cambio de paradigma en lo que respecta a las investigaciones de naturaleza penal, desde el momento en que se dictan las órdenes para iniciar las pesquisas hasta el propio desarrollo del juicio oral. La norma, que tiene más de 400 páginas, plantea otro tipo de procedimiento en las instrucciones y supondría tales cambios en un sistema tan enraizado como el actual que contempla una vacatio legis –el periodo que transcurre desde la publicación de una ley hasta su entrada en vigor– de hasta seis años, según han explicado fuentes jurídicas.

El borrador establece una "nueva faceta" del fiscal "como director de la investigación", lo que implicará obligatoriamente una modificación del Estatuto Orgánico del Ministerio Público que deberá llevarse a cabo antes de la entrada en vigor de la ley para que los fiscales sean "capaces de actuar con autonomía plena" y también para cambiar partes de la estructura actual de la institución para dotar a la organización interna de equipos de fiscales con los que establecer "estructuras colegiadas permanentes" con las que garantizar esa independencia y dotarles de la "máxima eficiencia en relación con toda clase de delitos".

La norma que ha redactado el Ministerio de Justicia que dirige Juan Carlos Campo justifica el paso de otorgar la instrucción a los fiscales como una manera de ofrecer una "clara dimensión garantista, además de indudables ventajas por la flexibilidad de su organización y la vigencia del principio de unidad de actuación", pero advierte al mismo tiempo de que "la nueva faceta del fiscal como director de la investigación no le exime del deber de imparcialidad inherente a su especial posición constitucional como defensor objetivo de la legalidad" en sus investigaciones, que estarán bajo su pleno control. Por tanto, la figura del juez de instrucción desaparece y serán los fiscales los que, por ejemplo, tendrán a sus órdenes a la policía judicial y ordenen detenciones de los sospechosos.

Evitar la "pena de banquillo"

El control de la Fiscalía sobre las actuaciones penales llegará hasta el control de la información que trasciende sobre los procesos penales para limitarla a "lo esencial desde el punto de vista del interés informativo" y evitar así filtraciones y un "grave atentado" a la presunción de inocencia. Para Justicia, "una transmisión indiscriminada de su contenido a la opinión pública supone un grave atentado para el derecho a la presunción de inocencia", de modo que el fiscal se convierte en el "cauce oficial de transmisión de la información ajeno a cualquier tipo de comunicación interesada, privilegiada o sesgada de datos o noticias relativos al procedimiento". En palabras del ministro Campo, se trata de evitar, entre otras cosas, la "pena de banquillo".

Tres fases en la instrucción

El procedimiento penal que establece la nueva LeCrim se divide en tres grandes etapas: la investigación, el juicio de acusación y el juicio oral. La primera fase se desenvolverá bajo la dirección del Ministerio Público y contará con la figura del juez de Garantías, que será el garante de los derechos fundamentales, de los derechos de las partes y actuará en general "como tercero imparcial llamado a controlar la legalidad de las actuaciones". El fiscal desarrollará la investigación "dándole la dirección que considere procedente sin estar sometido en modo alguno a la tutela del juez" y en todo caso puede recurrir a él si "son necesarios actos de injerencia sujetos a autorización judicial".

La fase intermedia, la denominada juicio de acusación, las actuaciones ya adquieren una impronta plenamente jurisdiccional y el juez de la Audiencia Preliminar –también de nueva creación– será quien determine determinar si la acción penal interpuesta por la investigación del fiscal está suficientemente fundada o si, por el contrario, conviene el sobreseimiento de las actuaciones. Este magistrado no intervendrá después en el desarrollo del plenario, pues esa es la tercera fase, la del juicio oral, donde se practicarán "las verdaderas pruebas aptas para enervar la presunción de inocencia ante un tribunal imparcial que no ha participado en las anteriores fases".

El juez de Garantías, el de la primera fase correspondiente a la investigación, actuará, como su propio nombre indica, para velar por las "garantías formales" del proceso. Así, por ejemplo, será "siempre" el competente para autorizar la intervención de comunicaciones que le solicite el Ministerio Público y el que determine si procede la declaración de secreto total o parcial de las actuaciones, y de sus resoluciones sólo serán recurribles los autos de sobreseimiento y los que resuelvan sobre medidas cautelares. Esta figura del juez de Garantías ya aparecía en los anteproyectos que redactó el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero en 2011 y de Mariano Rajoy en 2013 y que no habían llegado a término.

Dos tipos de detención

Por otra parte, la nueva LeCrim crea una segunda forma de detención preventiva "más leve", con una duración máxima de 24 horas frente las 72 actuales, destinada a facilitar las actuaciones procesales que requieran la presencia del arrestado. "Se establece un doble régimen jurídico" en el que, "junto a la clásica modalidad de detención preventiva, se contempla ahora otra forma distinta, y más leve, de privación cautelar de libertad", dice el texto, que apunta que la intención es "facilitar la realización de actuaciones procesales que requieren inexcusablemente la presencia de la persona detenida, siempre que dicha presencia no pueda llegar a lograrse utilizando medios menos gravosos". Todo ello con el objetivo de "minimizar la injerencia en el derecho fundamental a la libertad contrayendo su restricción a lo estrictamente necesario para la realización de la actuación de que se trate".

Figura policial responsable de la custodia

Aparejados a este nuevo tipo de detención surgen también nuevos controles: nace "la figura del funcionario policial responsable de la custodia, que ha de ser ajeno a la investigación en curso", para llevar a cabo "diversos cometidos de garantía, en particular el de asegurar la indemnidad de la persona privada de libertad y el de velar por la efectividad y el pleno respeto de sus derechos". Con esto, dice el borrador, se quiere "potenciar" asimismo "el control que el Ministerio Público ejerce sobre la detención policial de naturaleza preventiva", de modo que, "tan pronto como esta privación de libertad se materializa, el fiscal responsable de la investigación tiene la potestad inmediata de tomar la decisión que proceda sobre la puesta en libertad, sobre el traslado de los cargos o sobre la puesta a disposición judicial".

Más control en la prisión provisional

En el siguiente escalón del proceso penal, la prisión provisional, se introducen también importantes novedades, entre las que destaca "un control de oficio imperativo, de periodicidad trimestral y a cargo del órgano judicial". Según el texto, se aplica así la reciente doctrina sobre el juego de la imparcialidad objetiva y del principio de contradicción del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) y del Tribunal Constitucional", según la cual la imparcialidad objetiva de quien actúa como juez de la libertad sólo resulta garantizada si la decisión de prisión provisional se sujeta a los límites máximos fijados en los cargos criminales formulados por las acusaciones, lo que abarca tanto los hechos punibles como su calificación jurídica".

La nueva LeCrim implicaría también un cambio de paradigma por el "conflicto que puede llegar a producirse entre la salvaguarda de los fines legítimos de la prisión provisional y el derecho fundamental al mantenimiento en el ejercicio del cargo público representativo". Estima necesario, así, que "la autoridad judicial realice, en este tipo de casos, un juicio de ponderación especialmente exigente, que tenga debidamente en cuenta la incidencia que la privación de libertad puede llegar a tener sobre el ejercicio efectivo del cargo".

Para supuestos de investigaciones por delitos de rebelión y terrorismo, que no sedición, la medida de prisión provisional firme implicará "la suspensión automática del ejercicio de cargo público por la excepcional amenaza que esta actividad criminal conlleva para el Estado democrático de Derecho". En la ley que sigue en vigor, este paso requería de auto de prisión provisional así como de procesamiento "por delito cometido por persona integrada o relacionada con bandas armadas o individuos terroristas o rebeldes".

El borrador prevé igualmente la creación de una comisión nacional de seguimiento de la prisión provisional, "encargada de velar por que los órganos jurisdiccionales y las fiscalías cuenten con medios adecuados para utilizar medidas cautelares menos gravosas que la prisión provisional", así como evaluar anualmente la evolución de esta medida, aunque el borrador no da ningún detalle acerca de quién o cómo se formará esa comisión nacional. Eso sí, se idea un procedimiento especial para obtener ante la propia jurisdicción penal indemnizaciones por la prisión provisional cuando el procedimiento concluye con una resolución con efecto de cosa juzgada, es decir, que "el resarcimiento se configura en tales casos como el de un daño sacrificial en el derecho a la libertad y, por tanto, como una hipótesis de responsabilidad civil objetiva". "No se trata de un supuesto de error judicial", porque "la decisión de prisión preventiva puede haber sido estrictamente escrupulosa con la ley, sin infracción alguna de esta", pero "no por ello cesa del deber de indemnizar el sacrificio consumado en la libertad de la persona absuelta", explica.

Partidos y sindicatos, fuera de la acusación popular

Otro cambio de calado que incluye el borrador de Justicia es que excluye del ejercicio de la acusación popular a partidos políticos y sindicatos por su "peculiar inserción en el orden constitucional como organizaciones de relevancia pública y por el especial riesgo de instrumentalización del proceso que dimana de su intervención activa en el debate político". Se trata, pues, de evitar que estos grupos utilicen con fines políticos las causas penales. No son pocos los procedimientos judiciales en los que partidos están o han estado personados como acusación popular: el PSOE litiga en causas como Gürtel o la presunta caja B del PP, también está personado en el caso Villarejo, al igual que Podemos, mientras que Vox fue acusación popular en el caso del procés catalán y ahora lo es en la investigación de supuestas irregularidades en la contabilidad del partido morado.

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Doble juez para aforados

En cuanto a las investigaciones contra diputados y senadores, "se da también una importante modificación del cauce procedimental específico a la solicitud de autorización de las Cámaras derivado del distinto valor de la investigación del Ministerio Fiscal respecto del actual modelo", dice el texto de Justicia, pues con la nueva ley "sólo será necesario tramitar el correspondiente suplicatorio al Congreso o el Senado si se solicita al juez una concreta actividad cautelar o si efectivamente se ejercita la acción penal y se pide la iniciación del verdadero proceso para la imposición de una pena formulando escrito de acusación, pues sólo entonces se puede perturbar el ejercicio de la función pública representativa que desarrolla la persona aforada".

Más allá de los legisladores, el procedimiento especial ya existente para las personas aforadas se ajusta al modelo general de "doble juez". Se crea una Sala de Recursos, compuesta por tres magistrados, para conocer de los recursos de reforma y apelación previstos en el procedimiento general y, en la misma línea, se plantea la posibilidad de recurrir en apelación al Tribunal Supremo las sentencias de instancia de los Tribunales Superiores de Justicia, "dando así plenitud al derecho a la doble instancia".