Balance del acuerdo sobre la luz de PSOE y UP: el Gobierno da por encarrilada "gran parte" de la reforma del mercado eléctrico

El mercado mayorista de la energía en España está en el centro de la diana. Contra el mismo –contra su diseño y contra su funcionamiento– apunta el grueso de las propuestas de reforma del sector eléctrico, estos días en el ojo del huracán por el pico de precio, pero aquejado de desequilibrios que van mucho más allá de Filomena, incluyendo la existencia de un oligopolio que gana 5.000 millones al año mientras España tiene el quinto recibo de la luz más cara de toda la Unión Europea.

El modelo "marginalista" de subasta, en el que la última energía que entra en el sistema marca los precios, lo que según sus críticos permite a las grandes compañías controlar el resultado final, comparte el terreno de las posibles aspectos a reformar con la tarifa eléctrica y los peajes por transporte, entre otros. La Fundación Renovables propone bajar el IVA y acelerar la transformación energética. Y hay más propuestas encima de la mesa. Es mucho lo que cabe en una posible reforma. El agente principal para dicha transformación, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, bajo una intensa presión por un debate que ha ocasionado incluso roces en el seno del Gobierno, asegura a infoLibre que, en el primer año de legislatura, ha cumplido ya o tiene en marcha "gran parte" de su comprometida reforma eléctrica, recogida en el acuerdo de legislatura entre PSOE y Unidas Podemos.

"Reformar el mercado eléctrico". "Cambiar el sistema eléctrico". Se oye a todas horas. Pero, ¿qué significa? Lo cierto es que "reforma del mercado eléctrico" es una expresión tan vaporosa como "transformación del sistema productivo", otro mantra reformista. O modernización de la Administración pública. En el caso de la energía, hay puntos en los que apoyarse para delimitar su ámbito. El principal: el compromiso figura tal cual en el acuerdo de Gobierno: "reforma del mercado eléctrico y bajada de la factura". Así lo recuerda continuamente el integrante minoritario del Gobierno, Unidas Podemos, que desliza la idea de que el PSOE no está cumpliendo con lo acordado, o no con la diligencia necesaria. Los socialistas sostienen que la reforma está en marcha.

El PSOE encuentra dificultades para enfriar el debate urgente y poner el foco en un proyecto transformador de amplio espectro. La cuestión parece haberse vuelto apremiante. No le falta lógica. Un subidón de precios en plena ola de frío, dentro de una pandemia, a beneficio de un selecto grupo de empresas que cosechan resultados multimillonarios mientras el reto de la pobreza energética sigue pendiente es un fenómeno de gran potencial de agitación política y social. Además, el pico de demanda y de precio ha puesto sobre la mesa aspectos controvertidos del funcionamiento del mercado, como las subastas que hacen pagar la luz a precio de gas natural y los conocidos como "beneficios caídos del cielo". Todo eso ha acelerado el debate la reforma.

Pero, ¿cómo va esa reforma? En respuesta a preguntas de infoLibre, el Ministerio para la Transición Energética y el Reto Demográfico reivindica el grado de cumplimiento del acuerdo PSOE-Unidas Podemos. El departamento de Teresa Ribera asegura que pese a llevar "sólo un año de legislatura" y con la pandemia complicando sobremanera la gestión, "se han cumplido o iniciado gran parte de los compromisos" para toda la legislatura en materia de energía. Transición Ecológica toma como referencia el punto 3.2 del acuerdo de Gobierno, el que recoge la "reforma del mercado eléctrico" y la "bajada de factura". Según el balance del ministerio, de los siete apartados del artículo 3.2 hay:

– Dos ya cumplidos. El ministerio reivindica haber dado cumplimiento al compromiso de introducir las reformas legales necesarias para que "la reducción progresiva del coste de las energías renovables se traslade al precio de la electricidad". ¿Cómo? Con la puesta en marcha de un calendario de subastas para los próximos cinco años, que está previsto abrir el 26 de enero con la primera subasta de renovables desde 2017. El objetivo del nuevo modelo es optimizar la integración de renovables y maximizar el ahorro en la factura, trasladando al bolsillo del consumido el ahorro de los costes de producción. Además, el ministerio ha aprobado el Estatuto del Consumidor Electrointensivo, para fomentar la eficiencia de las empresas con elevadas exigencias de energía.

– Cuatro en cumplimiento. Destaca aquí el prometido "plan de reforma del sistema eléctrico" hacia la descarbonización, que ha empezado a tomar forma, según el ministerio, con el Anteproyecto de Ley para la creación del Fondo Nacional para la Sostenibilidad del Sistema Eléctrico, que "permitirá reducir al menos un 13% la factura eléctrica en los próximos cinco años". Es una de las medidas estelares del paquete, pendiente todavía de aprobarse y desarrollarse. Además, ya está sometido a consulta pública el real decreto de metodología para calcular los cargos de la factura de electricidad, con lo que se pretende dar cumplimiento al compromiso de "modificar la factura eléctrica" para "reducir el porcentaje que representa el término de potencia", incentivando así la eficiencia. En cuanto al anunciado "plan de vivienda sostenible", ha adoptado la forma de una reorientación del plan estatal de vivienda 2018-2021 para impulsar el alquiler asequible y la rehabilitación, al tiempo que se trabaja en una ley de vivienda y otra de movilidad. Por último, Transición Ecológica ha abierto el proceso de consulta pública para conocer la visión del sector sobre los llamados "pagos por capacidad", una ayuda a las centrales para asegurar su disponibilidad que el Gobierno tiene el compromiso de "revisar".

– Uno "pendiente/en estudio". El compromiso de PSOE y Unidas Podemos es "acabar con la sobrerretribución", los conocidos como “beneficios caídos del cielo”, que reciben las principales empresas en el cuestionado mercado mayorista. El Gobierno "está analizando las diferentes alternativas", señala el ministerio, que apuesta por "mantener la confianza de los inversores y asegurar la plena capacidad de los consumidores más vulnerables para afrontar la factura de la luz". Este punto, el de la sobrerretribución, es uno de los más reiterados por Unidas Podemos como exigencia de cumplmiento del acuerdo.

Observando la fotografía completa, la actuación del Gobierno queda delimitada por arriba, con la Ley de Cambio Climático, pendiente aún de aprobación, y por abajo, con las medidas paliativas para evitar cortes de luz durante la crisis del coronavirus. Por un lado, la ley pretende incidir en el modelo, con un diseño que va más allá del sector eléctrico pero que lo afecta de lleno, al prever una presencia de energías limpias en el sistema eléctrico del 74% en 2030. Por otro, las medidas de urgencia tratan de rebajar el impacto social de la crisis en un país en el que, ya antes de la pandemia, 3,5 millones de personas no tenían una temperatura adecuada en su casa en invierno. Dentro de esa banda, entre lo legislativo y lo paliativo, caben además múltiples cambios del sistema eléctrico.

Reformismo contra el oligopolio

Una de las propuestas más detalladas ha corrido a cargo del catedrático de Economía Enrique Palazuelos, autor de El oligopolio que domina el sistema eléctrico. Consecuencias para la transición energética (2019). A su juicio, los poderes públicos deben impulsar una estrategia de transformación del sistema eléctrico que propicie la transición energética –más renovables, menos gases de efecto invernadero– al mismo tiempo que se ocupa del bienestar social y contribuye a la modernización de la economía. La frase-síntesis de Palazuelos: "La actitud de los poderes públicos ante el abuso de poder que ejerce el oligopolio en los mercados mayorista y minorista oscila entre la benevolencia y la aquiescencia con ciertas actuaciones y la ineficacia, la inoperancia y la impotencia ante otras". Para dejar atrás esa dinámica, señala el economista, es imprescindible “modificar el funcionamiento del mercado mayorista“, cuyas disfunciones han quedado a la vista durante la ola de frío, y “establecer un marco regulatorio que limite el poder del oligopolio” en todos los segmentos del entramado: generación, transporte, distribución y comercialización. “Necesitamos un mercado marginalista radicalmente distinto a este, en el que el precio se fije según el coste real de las distintas tecnologías. Hay que reformar urgentemente las retribuciones por transportes, que son exageradamente altas. Y también la venta a los minoristas, que se supone que está liberalizada, pero en la que, debido al oligopolio, tampoco hay verdadera competencia”, explica Palazuelos, a cuyo juicio el ministerio está haciendo “un esfuerzo enorme” lastrado por el deseo de “no molestar a las grandes empresas”.

El análisis realizado por Palazuelos apunta contra el papel del Estado en la conformación de la posición dominante del oligopolio, alzada a base de "privilegios". Desde que se decretó la suspensión nuclear en 1984, las grandes del sector se han presentado como "víctimas damnificadas", señala. "Sin embargo, se puede presentar un catálogo de hechos que prueban lo contrario", anota Palazuelos, que cita ejemplos: la "generosa compensación pagada a las empresas afectadas por la moratoria"; las compensaciones de 4.400 millones Iberdrola, Sevillana de Electricidad (luego absorbida por Endesa) y Unión Fenosa (luego de Gas Natural), "que los consumidores abonarían mediante un incremento del 1,7% en su factura hasta 2020"; la creación de un mecanismo (el fondo de titulación de activos) por el que estos derechos de cobro se transferían a los bancos, de forma que las empresas no tenían que esperar para cobrar... Palazuelos considera que la Ley del Sistema Eléctrico de 1997 está cargada de tratos de favor, como el mecanismo para formación de precio mayorista y el reconocimiento de costes de transición, con una "estimación generosa que saldaba con creces la inversión". Con el mercado mayorista, explica Palazuelos, "las plantas nucleares han venido obteniendo un beneficio extra que puede oscilar entre 1.000 y 1.500 millones al año". Al mismo tiempo, "la factura de los consumidores ha financiado distintos gastos que correspondían a las plantas nucleares".

El oligopolio energético se beneficia de una regulación eléctrica cuya reforma a fondo no será sencilla para el Gobierno. "No se atreverá”, ha declarado a este periódico Natalia Fabra, catedrática de Economía en la Universidad Carlos III de Madrid. Es una impresión presente en numerosos análisis. Jorge Fabra, de Economistas Frente a la Crisis, afirma que que no cabe la "excusa" del "no es el momento". "Si la CEOE se pusiera enfrente, estaría poniéndose no sólo en frente del Gobierno o de los sindicatos sino también en frente de sus propias empresas asociadas, que ven cómo sus facturas eléctricas se elevan de forma injustificada, y con ello se merma su competitividad y la de la economía en la que se desenvuelven", señala.

Del Internet de las Cosas al autoconsumo

El informe El contrato social de la energía, de la Fundación Renovables, realizaba ya en octubre de 2019 un diagnóstico severo sobre el sistema: falta de acceso universal; persistencia de la lacra de la pobreza energética; opacidad en la fijación de precios, "flagrante asimetría en la asignación de los costes"; escasa libertad del consumidor para decidir... A partir de la premisa de una "ineludible obligación de erradicar los combustibles fósiles y culminar a tiempo la transición energética", la fundación despliega en el informe una serie de instrumentos para facilitar un cambio de paradigma, entre los que sobresale la apuesta por las energías renovables. ¿Otro ejemplo? La revolución digital, especialmente el conocido como "Internet de las Cosas", que permite "situar a los consumidores en el centro del sistema eléctrico", otorgándoles mayor autonomía, expone el informe. ¿Otro? El autoconsumo, "un inigualable instrumento para el cambio".

Fernando Ferrando, presidente de la Fundación Renovables, sintetiza la propuesta de reforma apuntando al sistema marginalista, los excesivos costes fijos de la tarifa –"ha sido un saco para todo"– y el IVA, que es partidario de bajar, porque "la electricidad es un bien de primera necesidad". Facua también ha solicitado la bajada del IVA.

Fondos europeos

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Como en casi todos las promesas de recuperación post-pandemia, aparecen dos palabras pronunciadas casi como un sortilegio: "fondos europeos". El Gobierno, en sintonía con las prioridades europeas, tiene previsto invertir 26.000 millones hasta 2023 para acelerar la transición ecológica. El despegue de la llamada "recuperación verde" se prevé tan fulgurante que diversos observadores han advertido del riesgo de que sólo las grandes empresas tengan capacidad de subirse al tren [ver aquí y aquí informaciones en detalle]. Comparte este temor Alfons Pérez, investigador del Observatorio de la Deuda en la Globalización y miembro de la Xarxa per la Sobirania Energètica. El "problema" de los fondos europeos, afirma, es que la velocidad y capacidad que exigen favorecerá a las empresas del oligopolio, caso de Endesa, Iberdrola y Naturgy, que son "las que tienen capacidad de presentar grandes proyectos con rapidez frente a una burocracia enorme". Las barreras "estructurales, financieras y administrativas pueden hacer que paguemos con dinero público la transición energética de las grandes empresas", señala Pérez, autor de Pactos verdes en tiempos de pandemias. El futuro se disputa ahora (2020).

Pérez detecta una elevación del rango político de la recuperación verde a nivel europeo, pero expresa su temor a que acabe siendo monopolizada por las empresas ya dominantes como una vía para financiar su transformación su modelo de negocio sin cuestionar el modelo de crecimiento ni asegurar la viabilidad de los proyectos. Su temor es que una enorme oportunidad se pierda en una burbuja y demasiado greenwashing.

El informe Recuperando el control de la energíaRecuperando el control de la energía, realizado por Alfons Pérez, pone el foco en otra de una demanda de transformación extendida en el ámbito municipalista: el desarrollo de redes públicas de distribución. "Berlín y Hamburgo son sin duda ejemplos cercanos donde el impulso ciudadano abrió un proceso de reflexión y acción que culminó en dos consultas para la remunicipalización de la distribución eléctrica que, a pesar de no conseguir los objetivos iniciales, han abierto una brecha considerable hacia la democratización del sector", señala el informe, que admite que "las posibilidades que ofrece el marco legal del Estado español son complejas", por lo que son necesarios"ejercicios creativos de derecho administrativo para encontrar brechas".