Impuestos del 5% y del 7%, peajes y cargos: todo lo que se puede cambiar para aligerar la factura eléctrica más allá del IVA

El ministro de Consumo, Alberto Garzón, aseguró este jueves que el Gobierno estudiará bajar el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) de la electricidad del 21% al 10%. El movimiento sorprende: el Ejecutivo se ha manifestado varias veces en contra, por su carácter potencialmente regresivo (la rebaja sería disfrutada por consumidores vulnerables y por acaudalados derrochadores por igual) y por el impacto que tendría sobre las arcas del Estado. Dentro de Unidas Podemos, el socio de coalición del PSOE, se han manifestado tanto a favor como en contra en otras ocasiones. La medida cuenta con el visto bueno de los liberales y de organizaciones de consumidores como la OCU. La reducción de 11 puntos del tipo abarataría el recibo, como es obvio, pero ni es la única tasa que se aplica a la luz ni es la única que se puede bajar, paralizar o suprimir.

A continuación, explicamos, dentro del galimatías de la factura de la luz, cuáles son los principales impuestos que se aplican a la generación y consumición de energía eléctrica, sus características, potencialidades, beneficios y contraindicaciones de su implantación, y cómo podrían modificarse como único recurso con el que cuenta el Ejecutivo a corto plazo para abaratar un recibo en máximos históricos.

Para empezar... algunos conceptos generales

Hay dos tipos de mercados mediante los cuales consumir energía eléctrica. Uno es el mercado regulado, al que están sujetos el 33% de los consumidores. Mediante el Precio Voluntario al Pequeño Consumidor (PVPC), solo aplicable para usuarios domésticos, se paga más o menos dependiendo de lo que marque cada día la subasta (pool) en la que se determinan los precios para el mercado mayorista. El 67% está en el mercado libre, donde la empresa eléctrica acuerda con el cliente, mediante un contrato, cuánto pagará por el recurso al margen de los vaivenes del pool. Solo en el primero se aplican los nuevos y polémicos tramos horarios, que elevan el precio en las horas punta y lo bajan en las horas valle. 

También son los primeros los que van a sufrir más durante este verano. Una concatenación de factores (el precio del CO2, el precio del gas natural y las condiciones meteorológicas, principalmente) están logrando que el precio del kilovatio/hora ronde los 100 euros. Los analistas prevén que va a seguir así hasta septiembre. El Gobierno ha anunciado reformas estructurales para evitar que tanto el CO2 como el gas natural, es decir, los efectos de la quema de combustibles fósiles, disparen el mercado. Dos anteproyectos están ya en marcha, pero la reforma integral lleva prometida desde 2018 y sigue aún pendiente. 

Tanto el mercado libre como el regulado deben incorporar en la factura los peajes y cargos del sistema eléctrico. Es decir, lo que abonamos todos los consumidores para que la electricidad sea lo más limpia posible y llegue a nuestra casa sin interrupciones, sobresaltos u apagones. 

Parecen impuestos pero no lo son: peajes y cargos

Los peajes de acceso y los cargos son costes repercutidos a todos los consumidores y que sirven para sufragar lo que cuesta distribuir y trasladar la electricidad, por un lado, y lo que cuesta la transición hacia un modelo renovable, por otro. Según la CNMC, se trata del 41,14% de la factura. Aquí pagamos la red de alta tensión gestionada por Red Eléctrica Española (REE), la gestión de los residuos nucleares, el déficit de tarifa, la compensación a centrales de carbón y de gas para que estén siempre disponibles en caso de emergencia o el despliegue de las renovables. 

Mediante la reforma aplicada en junio, el Gobierno pasó la mayor parte de estos peajes y cargos a la parte variable de la factura, para incentivar el ahorro: cuanto más consumemos, más abonaremos por estas partidas, y cuanto menos, la rebaja en la factura será mayor. Además, mediante la creación del Fondo para la Sostenibilidad del Sistema Eléctrico, pretende que parte de los cargos, los relativos al desarrollo renovable, sean abonados por todas las energéticas (tanto eléctricas como gasísticas o petrolíferas). Sin embargo, como veremos posteriormente, la maniobra cuenta con el peligro de que las compañías decidan, simplemente, repercutirlo en el consumidor. 

Los impuestos que pagamos directamente: el 5% sobre la electricidad y el IVA

El Impuesto Especial sobre la Electricidad es del 5% y se aplica tanto a la parte fija, la potencia contratada, como a la parte variable, el consumo. Según el informe de 2020 de la Agencia Tributaria, se recaudaron 1.232 millones de euros durante 2020 mediante esta tasa, similar a la que se aplica al alcohol, la gasolina o el tabaco. Lo recaudado es gestionado por las comunidades autónomas. "Es un impuesto que tuvo una vinculación al carbón. Creo que no tiene sentido hoy en día. Aunque en el momento que lo quites, las autonomías van a decir que se lo compenses", considera Diego Rodríguez, profesor de Economía Aplicada en la Universidad Complutense de Madrid (UCM) y especialista en el mercado eléctrico. 

En teoría, lo recaudado por el 5% se dedica, una vez el carbón es prácticamente historia en la generación de electricidad, a financiar la transición justa de las comarcas mineras y las regiones que han vivido durante décadas a la sombra de centrales contaminantes. Pero Rodríguez considera que para eso ya pueden utilizarse los generosos fondos europeos y el impuesto al CO2 que paga cada instalación emisora del continente europeo: la Comisión Europea ve con buenos ojos que se destine a esa partida. 

Con respecto al IVA, la discusión es aún más compleja. El 21% se aplica al total de la factura eléctrica. Es decir: una vez hechos los cálculos sobre lo correspondiente a la potencia, al consumo, a los peajes, a los cargos, una vez añadido el 5%, la cifra resultante se grava con un 21% más, uno de los porcentajes más altos de la Unión Europea. Es cierto que Bruselas nos regaña en ocasiones por abusar, a su juicio, de los tipos reducidos y ultrarreducidos, pero la Comisión no tendría problema en modificar el impuesto. El problema es lo que se deja de recaudar, por un lado, y las dudas que existen sobre si se trata del método más eficiente para abaratar el recibo. 

El Gobierno estima que el paso del 21% al 10% supondría una pérdida de 3.000 millones de ingresos anuales. "Tiene una repercusión directa sobre la factura", explica Rodríguez. "Otra cosa es si debe ser el instrumento adecuado para bajarla". Evidentemente, los ingresos del Estado repercuten en el mantenimiento y la mejora del Estado del Bienestar. El especialista asegura que es difícil definir con total justicia qué servicios básicos requieren un tipo reducido o ultrarreducido sin mermar demasiado las arcas de la administración y que la modificación tanto del 5% como de otras tasas serían más fáciles de explicar, más fáciles de entender y más justas. Además, el Gobierno tiene mecanismos, considera, para aliviar a los consumidores más vulnerables sin tocar la recaudación: ampliando la cuantía y la extensión del bono social eléctrico, como piden las organizaciones contra la pobreza energética. 

El secretario general del Sindicato de Técnicos del Ministerio de Hacienda (Gestha), José María Mollinedo, cree que, aunque sea la única opción a corto plazo, el Gobierno debe dejar la recaudación tal y como está y centrarse en las reformas estructurales. Sobre el IVA, considera que la rebaja final sería "más que limitada". "Una rebaja del IVA afecta de manera generalizada a todos los consumidores. A los energéticamente vulnerables les afecta lo mismo que a una persona que tenga una gran capacidad de renta o de patrimonio. Creo que tenemos que poner encima de la mesa qué tipo de sistema es el que queremos. Si queremos uno, digamos, de parcheo, de poner soluciones a corto, sin abordar ese cambio, o si se aborda un cambio más estructural". 

Una solución intermedia sería, como defienden analistas del mercado eléctrico como Pedro Fresco en este artículo, la imposición de dos tipos: del 10% a la parte fija, la sección de la factura cuyo importe es el mismo todos los meses, y del 21% a la parte variable, la que depende de lo que consumamos. Así, se reduce, aproximadamente, unos 4 euros la factura mensual mientras se sigue incentivando el ahorro energético y la eficiencia. Sin embargo, para Rodríguez y Mollinedo esta alternativa supondría complicar aún más un recibo muy difícil de calcular y de entender, y habría que vigilar y regular de manera muy cuidadosa cómo aplican el cambio las comercializadoras del mercado libre para que no aprovechen la coyuntura para subir aún más los precios.  

Los que pagamos indirectamente: el 7% sobre la generación y el CO2

Otros dos impuestos no son abonados directamente por la ciudadanía, sino por las empresas. Uno de ellos es el llamado Impuesto sobre el Valor de la Producción de Energía Eléctrica (IVPEE), que suele confundirse con el Impuesto Especial a la Electricidad. Todas las centrales de generación eléctrica, sea un parque eólico o una térmica de carbón, tienen que pagar un 7% sobre sus beneficios en esta actividad. El problema es que lo incluyen como costes, por lo que finalmente, de manera indirecta, lo paga el consumidor. El Ministerio para la Transición Ecológica ya paralizó el tributo durante una subida de 2018 y ahora lo volverá a hacer durante esta crisis. 

El Estado ingresó 1.146 millones de euros por este concepto durante 2020. La Agencia Tributaria lo incluye en el apartado de "impuestos medioambientales", aunque, consideran los expertos, no lo es: se aplica tanto a las energías limpias como a las sucias. Rodríguez, que formó parte del Consejo Asesor para la Transición Energética (Capte) que hizo una propuesta de reforma eléctrica al primer Gobierno de Sánchez, apuesta por su abolición definitiva. Hacienda ya ingresa bastante por otras vías como para poder permitírselo, debido a la escalada de precios; debería sustituirse por una tasa que grave las generaciones más contaminantes y que incentive a las renovables, la hidroeléctrica y la nuclear, si solo se tiene en cuenta su impacto climático. 

Mollinedo no está de acuerdo: no hay garantía de que renunciar a ese 7% se traduzca directamente en una bajada de la factura. ¿Quién garantiza que las eléctricas van a ser lo suficientemente honestas como para bajar el precio del producto que comercializan si bajan los costes? "No pasó con la reducción del IVA del cine", recuerda. "Otra cuestión distinta es si los impuestos a la generación de la energía se debe cobrar a los productores de energía de fuentes renovables, que son más baratas que las convencionales. Esto, a lo mejor, es una cuestión que hay que valorar", opina. 

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Un argumento a favor de la supresión del 7% es el precio del CO2, el último impuesto que, en teoría, pagan las eléctricas y acaba repercutiendo en el recibo del ciudadano de a pie. En base al mercado de emisiones europeo, cada instalación que quiere emitir más de lo que tiene permitido debe pagar por cada tonelada de exceso en el dióxido de carbono que expulsa a la atmósfera. Tras años con precios irrisorios, en los últimos meses inició una escalada que ha dejado el indicador en los 50 euros. Y no es el techo. Al estar por las nubes, el Ejecutivo, considera Rodríguez, tiene más margen para renunciar a otras partidas. 

Es imposible que España cambie motu proprio el funcionamiento del mercado del CO2 y no puede hacer nada a corto plazo por evitar la distorsión. Pero a medio sí que puede meterle mano a varias injusticias. En primer lugar, el sistema marginalista, compartido por Europa, hace que el consumidor acogido al PVPC acabe pagando más cuando las tecnologías más emisoras, que tienen que pagar por el dióxido de carbono, participan en la generación. Y en segundo lugar, hidroeléctricas y nucleares ya amortizadas, a las que les cuesta mucho menos generar la electricidad, reciben el mismo precio que marca el gas natural. Lo segundo será corregido en un anteproyecto de ley que ya prepara el Gobierno. Lo primero está por corregir y aún no se sabe cómo. Ribera lleva años lamentando el sinsentido del sistema, pero sin poner una gran reforma sobre la mesa. Aquí hay varias propuestas. 

Esos son los mecanismos con los que cuenta el Estado para bajar la factura de la luz a costa de la recaudación. Otras reformas sistémicas están en camino. Sin embargo, Mollinedo recuerda la necesidad de otra actuación que, por ahora, no está en los planes ni de Transición Ecológica, ni de Hacienda, ni de Economía, ni de Consumo: una auditoría completa que amplíe el control que ya ejerce la CNMC para determinar si las eléctricas están cobrando lo que cuesta la electricidad más un beneficio razonable sobre un suministro esencial. O si están encareciendo la factura para llenarse los bolsillos a costa de todos.