¿Es posible o es ilegal pactar un tope al precio de la electricidad? Seis propuestas para abaratar un recibo asfixiante

Si entender cómo funciona el mercado eléctrico que está poniendo contra las cuerdas a familias y pequeñas empresas ya es complicado, por el diseño de un sistema llamado "marginalista" de características infrecuentes en la economía diaria, es ya difícil, entender las posibles soluciones para una bajada del recibo de la electricidad lo es aún más, sin caer en el simplismo y la demagogia. Y más si el debate se mantiene entre el ruido de la pugna política. La oposición acusa a la ministra para la Transición Ecológica, Teresa Ribera, de subir la luz como si solo dependiera de ella; sus socios de Gobierno, Unidas Podemos, proponen soluciones que hacen levantar la ceja de los expertos; y el propio Ejecutivo asegura que está trabajando en ello sin que se perciba, por el momento, un alivio consecuente con ese esfuerzo.

Hay dos proyectos de ley en marcha que prometen bajar el Precio Voluntario para el Pequeño Consumidor (PVPC), la modalidad que está sufriendo el alza del pool, y otras cinco posibles iniciativas que, por ahora, no están sobre la mesa del Miteco. Algunas de ellas son contrarias al derecho comunitario. Otras, no tanto. Ninguna es fácil, dado el statu quo actual. 

El statu quo actual es el de un mercado liberalizado sobre un derecho esencial, con la connivencia y el apoyo de la Comisión Europea, que funciona con reglas similares en todo el continente. El Gobierno tiene margen tanto para presionar por cambios en la Unión Europea como para modificar parte del funcionamiento del sistema. No puede hacer una enmienda a la totalidad si no quiere encontrarse con demandas y sanciones garantizadas. Pero sí puede intervenir y ya lo está haciendo: Unidas Podemos considera que tarde y mal. 

En resumen, como se ha explicado en otros artículos (como este o como este), el sistema marginalista de fijación de precios de la electricidad funciona mediante una subasta diaria en la que la tecnología más cara, a la que le cuesta más producir el bien, es la que marca el precio que cobrarán las demás y que pagan las comercializadoras. En el contexto actual, las centrales de ciclo combinado, que paga derechos de emisión de CO2 disparados y una materia prima, el gas natural, en máximos históricos, hace subir el precio por encima de los 130 euros el megavatio/hora. Es lo que reciben las renovables, las centrales nucleares y las hidroeléctricas, a las que les cuesta mucho menos generar la luz. 

Ese precio, no en su totalidad, es trasladado al pequeño consumidor y a las empresas, si están acogidas al llamado mercado regulado y el Precio Voluntario para el Pequeño Consumidor (PVPC), en torno al 37% de los españoles. No se trata de un traslado directo: las subidas y bajadas son amortiguadas en la factura, que incluye peajes, cargas e impuestos. Uno de ellos, el IVA, ya ha sido reducido por el Gobierno para disminuir el impacto: otro de ellos, que pagan las generadoras (el del 7%), ha sido suspendido para que las eléctricas no repercutan el coste a los consumidores. 

Se puede actuar, así, sobre las dos fases: sobre el mercado marginalista y sobre la estructura que traslada los precios que abonan los consumidores sujetos al PVPC. 

1: Limitar los precios del mercado: los expertos dan la razón a Ribera

En la ofensiva política que ha protagonizado Unidas Podemos estas semanas para presionar a Teresa Ribera, la formación de Ione Belarra apuesta por intervenir en el mercado eléctrico para que las hidroeléctricas y las nucleares, instalaciones ya amortizadas, no cobren lo que cobra el gas: una sobrerretribución conocida como beneficios caídos del cielo y que es entendida por PSOE, UP y analistas como injusta. La organización de consumidores OCU ha denunciado que, en varios días de los pasados meses, ha sido la hidroeléctrica la que ha marcado los precios del pool y no el gas, por lo que ha estado haciendo ofertas muy por encima de sus costes, ya no solo recibiendo lo que necesitan recibir las centrales de ciclo combinado. 

Se trata de la actuación que impulsó a Ribera a pedir "empatía social" a las eléctricas. Para el profesor de Economía Aplicada de la Universidad Complutense y experto en el mercado eléctrico Diego Rodríguez, no se trata de un inflado de precios, sino del funcionamiento normal del sistema marginalista. En ocasiones, durante el casamiento entre la oferta y la demanda, faltan un puñado de MW por cubrir, por lo que la hidroeléctrica (que cuenta con mucha flexibilidad para generar la electricidad, abriendo o cerrando compuertas) rellena esos huecos por encima del precio del gas. Pero los altos costes de generación de las centrales de ciclo combinado siguen siendo, y no las hidroeléctricas, lo que está detrás del episodio. 

En todo caso, la sospecha ya ha desatado la tormenta: esa fijación de precios, unida al desembalsado para aprovecharse de la coyuntura y a los beneficios caídos del cielo que llevan percibiendo durante años, ha impulsado a la formación morada a cargar las tintas contra esta tecnología. Proponen la instauración de un precio máximo, tras una auditoría de costes. No hay ni un solo experto que crea que esta es una solución posible, más allá de que les parezca más o menos deseable, sin que la Unión Europea lo impida. La propia Comisión Europea se ha manifestado claramente: el precio de la electricidad tiene que ser establecido por una subasta. Pero pueden ser distintas a la imperante, eso sí, como veremos posteriormente. 

Fuentes de Unidas Podemos defienden que el equipo de Ione Belarra ha hecho un intenso trabajo de "asesoría jurídica" detrás de la propuesta y apuntan al artículo 15 de la directiva de 2019, que regula el funcionamiento del mercado europeo de la electricidad, que abre la puerta a que "los Estados miembros impongan a las empresas que operen en el sector de la electricidad obligaciones de servicio público en aras del interés económico general". Señalan, también, al ejemplo de Francia, país en el que las comercializadoras abonan un precio fijo por las nucleares del país. Tanto Ribera como Rodríguez como el exmiembro del consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) y experto en derecho de la energía Mariano Bacigalupo, en este artículo, consideran que el caso francés es una excepción temporal, anterior a la directiva europea y con la intención de liberalizar el mercado y espolear a la competencia. 

2: Una subasta especial para hidroeléctricas y nucleares: difícil, pero posible

Unidas Podemos, para el caso de la nuclear, propone sacarla de la subasta, otro mecanismo para establecer un precio fijo. Esta opción, no exenta de posibles complicaciones, es más viable, aunque seguiría planeando el fantasma del incumplimiento comunitario. La normativa, explica Bacigalupo, lo permite, aunque sea contrario al espíritu del mercado libre. Funciona de la siguiente manera: en vez de la competición actual, en la que el precio del gas es el que perciben todas las generaciones que entran, se crea una subasta aparte en la que las centrales de ciclo combinado no participan. Mediante esta herramienta, el Estado puede pactar con las eléctricas un precio estable a largo plazo, durante años o décadas.

Es exactamente lo que se ha hecho en las subastas de renovables, recuerda Unidas Podemos: en vez de participar en el pool, varias empresas generadoras acordaron en enero percibir entre 24 y 25 euros por el MWh puesto en la red mediante fotovoltaica o eólica. La Unión Europea no tiene ningún problema con esto. Pero esta opción, aseguran los especialistas, no se puede utilizar para que el Gobierno decida unilateralmente lo recaudado. Tiene que ser una subasta, no una imposición: y además, voluntaria. Ninguna empresa de renovables fue obligada a participar en esta subasta: las más grandes, como Iberdrola o Endesa, prefirieron seguir acudiendo al sistema marginalista habitual, ya que optaron por los vaivenes del pool antes que por un precio fijo, que da estabilidad y certidumbre a la inversión pero que es muy inferior a las cifras de este verano. 

Así lo apunta un experto en derecho de la energía consultado por infoLibre que explica los límites de esta voluntariedad: ¿por qué una empresa que explota una hidroeléctrica o una nuclear querría cobrar el MWh a 40 euros durante años cuando lo cobra a más de 100 en la actualidad? Podría querer renunciar al pan para hoy y evitar el hambre para mañana, habida cuenta de que si las renovables se desarrollan lo suficiente, podrían dejar al gas en fuera de juego y tirar los precios (como pasó entre febrero y mayo de 2021): pero no hay certidumbre sobre las estrategias de Iberdrola, Endesa o EDP. En todo caso, el especialista, que prefiere no revelar su nombre, abre la puerta a que la participación en estas subastas sea obligatoria, aunque en ese escenario aumentarían las posibilidades de rechazo europeo. "Siempre a través de una subasta", recuerda: el Gobierno no puede decidir ese importe fijo. 

Una vez diseñada y establecidas las subastas especiales para hidroeléctrica y nuclear, habría que pensar cómo modificar el PVPC para que el recibo de la luz de los sujetos al mercado regulado utilice como referencia este pool y no el corriente, inflado por el precio del gas. Nunca se ha hecho, así que no hay una solución clara para este rompecabezas que, apunta el analista, podría reducir aún más los incentivos de las empresas a participar en caso de que fuese voluntaria. 

3: Acelerar las reformas previstas vía decreto: no hay respuesta

Todos los expertos y el partido morado llaman a limitar los beneficios caídos del cielo de hidroeléctricas y nucleares mediante una reforma legislativa que les retraiga lo percibido de más por los derechos de emisión del CO2. Ambas tecnologías, que no expulsan dióxido de carbono, cobran como si lo hicieran. Ya está en marcha. Rodríguez espera que el Gobierno "ate bien" esta norma: porque –sorpresa– podría no gustarle tampoco a la Unión Europea. Unidas Podemos ha pedido en varias ocasiones tramitarla como decreto y no como proyecto de ley, dada la evidente urgencia. La respuesta de Transición Ecológica ha consistido en gestionarlo con carácter de urgencia, pero fuentes del ministerio no contestan a la pregunta de infoLibre sobre si hay limitaciones técnicas o legales para la opción del decreto.

Junto a la ley, el Ejecutivo también prevé la creación del Fondo de Sostenibilidad del Sistema Eléctrico: determinadas cargas que en la actualidad abonan los consumidores para el desarrollo renovable pasarían a ser sufragadas por empresas de combustibles fósiles, incluyendo eléctricas que cuenten con centrales de carbón o gas y petroleras. El presidente de la Fundación Renovables, Fernando Ferrando, opina que la medida podría ser inocua, ya que las compañías generadoras pueden simplemente trasladar los costes a su oferta en el mercado diario: sin embargo, el Gobierno espera un alivio de un 5% gracias al efecto de las dos medidas. Tampoco está siendo tramitada, por el momento, como un decreto, a pesar de la insistencia de UP. 

4: Extraer aún más beneficios a las hidroeléctricas: ¿por qué no?

El profesor Diego Rodríguez apunta a una posibilidad hasta ahora inexplorada y sin sugerir en el tablero político: ¿y si aumentamos los impuestos a las hidroeléctricas? Las centrales pagan un canon del 21% por su actividad, en teoría destinado a aliviar los impactos medioambientales –y no el recibo de la luz–. "En la realidad, se paga para extraerles la renta. La mayor parte se queda como ingresos del sistema". Con el dinero extra, unido al aumento de ingresos por el fin de los beneficios caídos del cielo (lo que cobran de más se lo queda el Estado), el Gobierno podría ampliar el alcance y la cuantía del bono social, perfectamente integrado en el derecho europeo y destinado a que los más vulnerables sufran menos el encarecimiento del mercado. 

Es también una opción defendida como viable por el especialista en el mercado eléctrico e ingeniero industrial de la Universidad Politécnica de Madrid (UPM) José Luis de la Fuente. "Si se considera que las empresas eléctricas ganan mucho dinero con el esquema actual, siempre se pude negociar sus términos y matices, o aplicar determinados impuestos a sus beneficios", asegura. "Pero estamos en un Estado con un orden de libertad, una economía de mercado y una sociedad abierta. El fijar precios es de la época de Franco y de estados que no se rigen por esos órdenes", critica. 

5: Modificar la factura y hacerla más estable: posible, pero dañino a la larga

El Ministerio para la Transición Ecológica estudia dar marcha atrás en el diseño del PVPC. La factura eléctrica de los consumidores en el mercado regulado, tal y como sucedía antes de 2013, no reflejará una cuantía distinta cada día dependiendo del pool: se establecería un precio fijo cada tres, seis, nueve o doce meses, según lo que se establezca. Es lo que rige en países como Portugal, bajo el mismo sistema marginalista y las mismas normas europeas: y una medida defendida en público y en privado por grandes compañías como Iberdrola. 

La desventaja de fijar un precio para la factura cada X tiempo, en vez de cada día, es obvia. Si la subasta se realiza en enero y en febrero la electricidad se dispara, el consumidor sale ganando. Pero si en febrero la electricidad cae en picado, como ocurre cuando las renovables funcionan a todo trapo por las condiciones atmosféricas, el consumidor paga de más. Rodríguez reconoce que, para el Gobierno, la maniobra tendría claros beneficios en clave política: se evitaría la "ansiedad" de millones de votantes pendientes del precio diario de la subasta. Solo se generaría polémica una vez cada tantos meses, si el resultado de dicha subasta es alto. Pero, dado que se espera un desarrollo sin precedentes de las tecnologías limpias, la medida podría resultar en un tiro en el pie. 

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Unidas Podemos ha propuesto en el Congreso la creación de una empresa pública para que, a largo plazo, ayude a mitigar el precio de la electricidad. Lo haría asumiendo la gestión de las centrales hidroeléctricas cuya concesión caduca: pero como ninguna termina mañana, el partido reconoce que la medida no serviría para la crisis actual. Fuentes del partido explican que la compañía no sería solo generadora, también comercializadora, al estilo de las grandes: ofreciendo tarifas justas que obliguen a su competencia privada a limitar sus precios en el mercado libre. 

Si bien los analistas en otras ocasiones han descartado la utilidad de la empresa pública, dado que carecería de poder para competir en generación dado el número de actores y la capacidad de la que disponen, sí son proclives a crearla para detener los desmanes con el agua. El director de Próxima Energía e ingeniero industrial Jorge Morales de Labra reconoció para este artículo que había cambiado de opinión, dada esta posibilidad. Y Transición Ecológica, pese a que la postura oficial sigue anclada en el no, ha dado sutiles pasos en esta dirección, invitando a las empresas afectadas por el recorte de la sobrerretribución a renunciar a sus concesiones. 

En cristiano: si te molesta cobrar menos por la explotación de los embalses, no te preocupes, ya nos encargamos nosotros. En todo caso, en lo que todo el mundo está de acuerdo es en que el desarrollo renovable, a la larga, conseguirá un menor precio de la electricidad. Cuando sea la tecnología predominante –acompañada de unas buenas baterías–, el escenario será mucho más benigno. Hasta entonces, muchos españoles se han cansado de esperar a que sople el viento para poder pagar sus facturas con tranquilidad. La inacción no es una posibilidad.