El TC blinda a las administraciones ante posibles quiebras tras sus sentencias sobre el estado de alarma y la plusvalía

Leyes parcial o totalmente inconstitucionales, pero sin efectos retroactivos. Esta es la tendencia vista en las últimas resoluciones del Tribunal Constitucional (TC), que evitan provocar un agujero económico en las administraciones públicas, ya que dejan claro que las consecuencias sólo serán de aplicación después del fallo o bien en el caso de que se hubiese impugnado la norma con anterioridad y se disponga de sentencia firme. Así ha ocurrido en dos recientes sentencias de gran impacto político, la que declara inconstitucional el confinamiento domiciliario del primer estado de alarma decretado por la pandemia de coronavirus y la que anula el impuesto de plusvalía municipal.

En ambos casos, el tribunal de garantías blinda así al Gobierno de Pedro Sánchez, en el primer caso, y a los ayuntamientos, en el segundo, ante posibles quiebras por reclamaciones que se pudieran presentar por sus sentencias. Los ponentes de ambas resoluciones, secundados por la mayoría del Pleno del TC, dejan bien clara una puntualización que no es la primera vez que se incluye en las sentencias de este órgano, que suele cuidarse mucho de prever las consecuencias que sus decisiones pueden conllevar, según recuerdan fuentes jurídicas.

Sobre todo teniendo en cuenta que el tribunal no es precisamente rápido en resolver los asuntos que le van llegando. En los recursos de inconstitucionalidad, sólo en el caso de que lo presente el Gobierno se paraliza la aplicación de la norma impugnada durante el tiempo de la deliberación. Sin embargo, los recursos contra decisiones del Ejecutivo no tienen efectos suspensivos y las leyes y decretos siguen siendo efectivos todo ese tiempo. Las consecuencias por una declaración de inconstitucionalidad tardía en forma de reclamaciones económicas podrían dejar a las administraciones en una situación insostenible.

Tras conocerse el fallo sobre el primer estado de alarma, a mediados del pasado mes de julio, la pregunta más recurrente fue qué pasaba con las multas impuestas por la Policía Nacional, la Guardia Civil y las policías autonómicas y locales por saltarse el confinamiento domiciliario impuesto por el decreto 463/2020 –más de un millón en unos tres meses– y si las empresas podrían reclamar indemnizaciones por los daños económicos que les había ocasionado el encierro general de la población para evitar la propagación de la epidemia. La respuesta llegó con la sentencia: las sanciones a los ciudadanos pueden ser reingresadas, mientras que se impide pedir una responsabilidad patrimonial del Estado.

"Es posible la revisión expresamente prevista en el art. 40.1 in fine LOTC, esto es, en el caso de los procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad. Esta excepción viene impuesta por el artículo 25.1 de la Constitución, pues estando vedada la sanción penal o administrativa por hechos que en el momento de su comisión no constituyan delito, falta o infracción administrativa, el mantenimiento de la sanción penal o administrativa que traiga causa de una disposición declarada nula vulneraría el derecho a la legalidad penal consagrado en el indicado precepto constitucional", explica el tribunal para el caso de las multas.

Medidas con el deber jurídico de soportar

En el siguiente párrafo, la sentencia, que fue redactada por el magistrado conservador Pedro González-Trevijano y que da en parte la razón a Vox, el partido que impugnó el decreto, aclara la cuestión de la responsabilidad patrimonial: "Al tratarse de medidas que los ciudadanos tenían el deber jurídico de soportar, la inconstitucionalidad apreciada en esta sentencia no será por sí misma título para fundar reclamaciones de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas".

Con esto se evita que empresas, negocios y otros perjudicados económicamente por el confinamiento domiciliario reclamen compensaciones por las pérdidas a las que se vieron abocados por esta medida que buscaba evitar la propagación de los contagios de coronavirus. Y es que, tal y como recuerda el TC, la inconstitucionalidad parcial del decreto aprobado el 14 de marzo de 2020 "no deriva del contenido material de las medidas adoptadas, cuya necesidad, idoneidad y proporcionalidad" no discuten los magistrados, "sino del instrumento jurídico a través del cual se llevó a cabo la suspensión de ciertos derechos fundamentales", como el de la movilidad. La opinión de la mayoría del tribunal –el debate se saldó con seis votos a favor y cinco en contra– es que se debió acudir al estado de excepción y no al de alarma para confinar a los ciudadanos.

A esto se une que "habiendo afectado la suspensión a la generalidad de la población, no resulta justificado que puedan atenderse pretensiones singulares de revisión fundadas exclusivamente en la inconstitucionalidad apreciada, cuando no concurran otros motivos de antijuridicidad". Entenderlo de otro modo, apunta la resolución, "pugnaría no sólo con el principio constitucional" de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución), sino también con el de igualdad entre españoles (artículo 14 de la Constitución).

A la vista de esta sentencia, el Gobierno ha creado un equipo de trabajo para proceder a la devolución de oficio, es decir, sin que el ciudadano tenga que reclamarlo, de todas las multas que se impusieron a los ciudadanos durante el primer estado de alarma así como anular los expedientes que seguían siendo tramitados por la administración, según informó Europa Press. En los grupos de trabajo están integradas todas las subdelegaciones y delegaciones del Gobierno y participan también la Agencia Tributaria, la Delegación de Economía, el Tesoro Público y el Ministerio de Política Territorial. El balance final dejó 1.142.127 multas impuestas en toda España en el primer estado de alarma –desde el 14 de marzo de 2020 al 21 de junio de ese año–.

Si no se impugnó antes, no hay devolución

Algo parecido ha ocurrido esta semana con la sentencia del TC que declara la inconstitucionalidad y nulidad del sistema de cálculo de la base imponible del impuesto de plusvalía municipal. Lo que ha hecho el tribunal de garantías ha sido tumbar una serie de artículos de la Ley de Haciendas Locales que establecen un método para calcular el denominado impuesto de plusvalía por asumir que el suelo urbano siempre se revaloriza. Según la resolución, estos preceptos son inconstitucionales y nulos porque establecen un método objetivo de determinación de la base imponible del tributo "que determina que siempre haya existido aumento en el valor de los terrenos durante el periodo de la imposición, con independencia de que haya existido ese incremento y de la cuantía real de ese incremento".

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Pero tal y como consta en el texto, sólo podrán reclamar quienes estén pendientes de resolución judicial o de resolución administrativa, pero no quienes hayan liquidado el tributo de forma provisional o definitiva sin haber impugnado el pago a fecha de dictarse la resolución. Esta vez no fue un partido político el firmante del recurso, sino que el Constitucional daba respuesta así a la cuestión de inconstitucionalidad que presentó la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Ceuta y Melilla, con sede en Málaga.

Como en el caso del estado de alarma, esta sentencia, ponencia del magistrado también conservador Ricardo Enríquez, incluye en su exposición final un precepto de "alcance y efectos de la declaración de inconstitucionalidad" en el que se deja claro que "no pueden considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en la presente sentencia aquellas obligaciones tributarias devengadas por este impuesto que, a la fecha de dictarse la misma, hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme". Además, especifica que "tendrán también la consideración de situaciones consolidadas las liquidaciones provisionales o definitivas que no hayan sido impugnadas a la fecha de dictarse esta sentencia y las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitada" en aplicación del artículo 120.3 de la Ley General Tributaria.

El impuesto de plusvalía municipal suponía hasta ahora cerca de 2.500 millones de euros de ingresos al año para los ayuntamientos de toda España. La media de pago está entre los 2.000 y los 6.000 euros, aunque dependiendo del inmueble, esa cantidad se puede incrementar en miles de euros. De ahí que numerosos consistorios hayan reclamado alguna solución al Gobierno de Pedro Sánchez; el de Madrid, por ejemplo, sólo tardó un día después de publicada la sentencia en denunciar que el Ejecutivo estaba "tardando demasiado" en articular un mecanismo de compensación por la pérdida de ingresos. El viernes, el Ministerio de Hacienda adelantó que este lunes podría estar ya listo el decreto que adecuará el impuesto de plusvalía a la sentencia del TC.