El Gobierno quiere atajar por ley el histórico derroche español en obras públicas desmesuradas

El colosalismo y las infraestructuras faraónicas son compañeros históricos de la política y la economía españolas. El populismo de la obra pública posee tal arraigo que incluso cuenta con una anécdota apócrifa: "¡Os construiré un puente!", promete el candidato en un mitin en la plaza del pueblo. Alguien, desde el auditorio, le advierte: "¡Pero si aquí no hay río!". "¡¡Os construiré un río!!", sube la apuesta el candidato.

Ahora el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana pretende poner freno a la desmesura.

La Ley de Movilidad Sostenible, que el Ejecutivo prevé aprobar como proyecto este mismo mes, recoge toda una serie de nuevos requisitos que pretenden garantizar que cuando se lleva a cabo una nueva infraestructura estatal es porque es realmente necesaria y la demanda de movilidad que va a atender no puede resolverse con una inversión menor e inferior coste ecológico.

En palabras de la ministra responsable del texto, Raquel Sánchez (PSOE): "Nunca más se construirán aeropuertos sin aviones o estaciones sin usuarios y en medio de la nada”.

La "cofradía del hormigón"

La norma se enfrenta a una "asentada cultura" de "sobredotación" de infraestructuras, señala el catedrático de Geografía Humana de la Universidad de Sevilla Leandro del Moral, que ha estudiado el fenómeno del despilfarro. Del Moral recuerda que España es el segundo país con más kilómetros de alta velocidad ferroviaria del mundo, sólo tras China, y tiene más kilómetros de autopista y autovías que Alemania, algo "sorprendente" cuando el país germano es "eje central de Europa" y España un país en la periferia del continente.

"Ocurre igual con la iluminación pública o las infraestructuras hidráulicas", añade Del Moral, que rescata una expresión de su colega Ramón Llamas Madurga, fallecido en 2021, ingeniero y geólogo, todo un referente en hidrología, que afirmaba que en España tenía un excesivo poder la "cofradía del hormigón". "Numerario del Opus, no era precisamente sospechoso de comunismo", afirma Del Moral sobre el autor de aquella expresión, al que considera una eminencia. Y añade el geógrafo: "Si en Estados Unidos acumula un gran poder el complejo tecnológico-militar, en España lo hace la cofradía del hormigón".

España es el país del rescate de las autopistas radiales en quiebra, del bluf del proyecto Castor, del tranvía sin estrenar de Jaén, de los sobrecostes y la ineficiencia de la red AVE, del superávit de aeropuertos... Se trata de fenómenos vinculados a la corrupción, al crony capitalism o capitalismo de amiguetes, al clientelismo y al mencionado populismo de la obra pública. Atendiendo a un informe de la Asociación de Geógrafos de 2018, se diría que llevamos el colosalismo en el ADN. El trabajo cifraba en casi 100.000 millones lo invertido o comprometido en infraestructuras mal programadas. No todas eran estatales; tampoco, dentro de las estatales, todas eran del Ministerio de Transportes, que son las afectadas por la nuev aley. Pero sí dan idea de una propensión al exceso.

Al retrato de España como museo de la desmesura, el informe de los geógrafos añadía una exhaustiva crítica, apoyada en el Tribunal de Cuentas Europeo, a la ineficiencia de la red de alta velocidad, con más de 3.400 kilómetros. La trama se desarrolló "sin un correcto análisis coste-beneficio" y "con estimaciones de usuarios o ingresos influidas por una coyuntura de euforia", señala el informe, que cifra el despilfarro en más de 25.000 millones.

Fernando Prieto, director del Observatorio de Sostenibilidad, considera "de gran interés" la introducción de nuevas exigencias para la eficiencia de las infraestructuras, pero cree que la clave reside en si existirán o no recursos para hacerlas cumplir "con seriedad" y una verdadera voluntad política de evaluación de políticas públicas que hasta ahora el Gobierno –a su juicio– no ha acreditado. "La ley de evaluación se ha aprobado sin tiempo ya para desarrollarla esta legislatura", señala. Prieto recuerda que el Ejecutivo "todavía no ha cambiado la distribución modal" del transporte en España y el coche eléctrico "sigue sin despegar", lo cual deberían ser "prioridades del Ejecutivo" si su deseo es demostrar una voluntad política que haga creíbles los informes.

Análisis preliminar

La previsión del departamento de Raquel Sánchez es que la nueva norma, cuyas obligaciones sólo podrán ser sorteadas por "razones de interés general" declaradas por el Consejo de Ministros, sea enviada al Congreso antes de que finalice el año. La ley no anda sobrada de plazos, teniendo en cuenta que es previsible que la legislatura termine a finales de 2023 o principios de 2024, y eso si no hay adelanto electoral.

Si es aprobada por las Cortes, la decisión de ejecutar inversiones públicas con financiación estatal, sean carreteras, vías férreas o puertos, "estará sometida al resultado de una evaluación ex ante [previa] de sus efectos". Dicho análisis tiene dos fases. La primera consiste en un estudio preliminar de "rentabilidad socioambiental", que deberá tener un resultado positivo de acuerdo a unos "umbrales de rentabilidad mínima". Estos umbrales serán establecidos en una metodología que el Gobierno deberá elaborar en un plazo de dos años "prestando especial atención a las emisiones de gases de efecto invernadero". El análisis de esta primera fase contemplará las diversas alternativas existentes a dicha intervención –si el mismo objetivo se puede cubrir con otros medios–, previsiones de demanda y "efectos económicos, sociales y medioambientales".

La segunda fase es el llamado "estudio de rentabilidad económica, social y ambiental y, en su caso, financiera". Su objetivo es evitar que una determinada demanda de movilidad sea atendida mediante una infraestructura sobredimensionada. La ejecución de cualquier infraestructura financiada total o parcialmente por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana o sus entidades dependientes –incluidas aquellas acordadas mediante convenio– queda supeditada a la superación de los "umbrales de rentabilidad mínima".

Evaluación cinco años después

Cinco años después de la puesta en servicio de cualquier infraestructura de competencia estatal para la que se haya realizado un estudio de rentabilidad, será obligatoria la realización de una evaluación ex post, cuyas características también deberán ser reglamentadas por el Gobierno.

Los resultados de las dos evaluaciones, la preliminar y la posterior, serán públicos y se incorporarán a un llamado Espacio de Datos Integrado de Movilidad, que pretende mejorar las políticas mediante la acumulación y análisis de evidencias. El registro tiene por objeto conocer las "desviaciones" con respecto a la inversión y la demanda previstas.

Cada cinco años el Consejo de Ministros encargará a la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef) un estudio para la evaluación de los análisis ex post "con objeto de analizar la eficacia y eficiencia" de las inversiones en obra pública realizadas.

"Un medio, no un fin"

En respuesta por escrito a infoLibre, el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana explica la filosofía que inspira su actuación en esta materia: "La construcción de infraestructuras no es un fin, sino un medio". "Al priorizar actuaciones [...] es necesario preguntarse qué objetivos se persiguen y qué beneficios supondrán [...], y si gran parte de esos objetivos y beneficios se podrían alcanzar con actuaciones más eficientes por su menor coste", señala. Y añade: "Hay que seleccionar adecuadamente los proyectos [...], dirigiendo los recursos a aquellas actuaciones con mayor rentabilidad socioeconómica, que son aquellos que obtienen mayores beneficios sociales por cada euro invertido".

El ministerio, sin mencionar infraestructuras concretas, no rehúye la crítica a la forma tradicional de acometer obras públicas. "Históricamente –señala– la planificación de las infraestructuras se ha concebido mediante planes que agrupaban el conjunto de todas las demandas de inversión, de acuerdo con la suposición de que cualquier infraestructura crea riqueza para el país, y que mayor será esta cuanto más elevado sea su presupuesto". A juicio del ministerio, este enfoque "contradice el propósito de la ingeniería de optimizar los costes y obvia que los recursos son limitados, especialmente teniendo en cuenta los compromisos fiscales de España con la UE". El resultado es que "se detraen recursos escasos no sólo de otros usos más necesarios en el ámbito de la movilidad –la conservación de la red, la movilidad cotidiana, la innovación o la seguridad–, sino de otras necesidades de gasto público más acuciantes, como son las pensiones, la sanidad y la dependencia", entre otras.

Inercias por corregir

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Algunas de las inercias que el ministerio quiere corregir son estas: prevalencia del criterio de que "prácticamente ninguna actuación quedara fuera"; frecuente falta de concreción de "objetivos cuantificables, costes y plazos de cada una de las actuaciones previstas", con el resultado de la imposibilidad de evaluación; debilidad de los estudios de sostenibilidad económica a lo largo del ciclo de vida de las infraestructuras.

El ministerio señala que los estudios de rentabilidad que se realizan ahora tienden a "sobreestimar la demanda y a subestimar los costes" –aunque hay excepciones– y es usual que "no se realicen análisis de sensibilidad y riesgo", ni actualizaciones cuando existe un desfase temporal importante entre la planificación y la licitación. Todo lo anterior "puede venir alentado porque la decisión sobre la construcción y características de la nueva infraestructura haya sido tomada de antemano y no es el resultado del análisis coste-beneficio", señala el ministerio. A esto se suma "apenas se hacen análisis" tras la puesta en servicio de las infraestructuras "que permitan una comparativa con los análisis ex-ante y permitan la mejora de la planificación".

Las nuevas obligaciones tienen excepciones. Quedan excluidas de las evaluaciones ex-ante las obras que formen parte de los planes de defensa y las recogidas en el Documento de Regulación Aeroportuaria vigente, que prevé 450 millones de inversión media anual hasta 2026.